Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 1, art. 3, art. 4 i art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położnej, w obrębie, oznaczonej nr działek [..] o łącznej powierzchni m2, stanowiącej własność gminy Miasto, przysługujące Spółka A., w prawo własności. Opłata za przekształcenie ustalona w wys. [..] zł w pkt decyzji została, na wniosek Spółki A., rozłożona na raty roczne, płatne na rzecz gminy Miasto przez [..] r. 23 września 2015 r. Spółka A. wystąpiła do Prezydenta Miasta z wnioskiem o zmianę opisanej wyżej decyzji w taki sposób, aby wynikała z niej możliwość uregulowania opłaty za przekształcenie bez rozkładania jej na 20 rat – tj. jednorazowo. W uzasadnieniu wniosku Spółka A. wskazała, że podyktowane jest to bardzo wysokim oprocentowaniem rat przewidzianym w decyzji.
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta, powołując się na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [..] r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w zakresie zmiany sposobu płatności. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nastąpiła zmiana przepisów na podstawie których wydana została decyzja z dnia [..] r., dlatego zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. nie byłoby możliwe w ramach tego samego stanu prawnego.
Ponadto, strona znała warunki decyzji o rozłożeniu opłaty na raty, je zaakceptowała i nie można uznać, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, który wskazywałby na konieczność zmiany decyzji i umożliwienia jednorazowej spłaty pozostałych rat. Z tego względu interesu wnioskodawcy nie można uznać za interes słuszny, który podlega ochronie. Zmiana sposobu płatności oznaczałaby rezygnację gminy z należnego oprocentowania i wpłynęłaby na uszczuplenie majątku gminy.
Spółka A. odwołała się od ww. decyzji wskazując, że w jej ocenie zostały spełnione przesłanki określone w art. 155 K.p.a.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Na wstępie swoich rozważań organ przytoczył zasady jakie kształtują możliwość dokonania zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., przywołując w tym zakresie wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych. Następnie organ stwierdził, że na przeszkodzie pozytywnemu załatwieniu wniosku strony stoją następujące okoliczności.
Decyzja o przekształceniu praw rzeczowych ma charakter decyzji związanej, gdyż w razie wystąpienia ustawowych przesłanek organ jest zobowiązany orzec o przekształceniu. Przy tym opłata za przekształcenie podlega ustaleniu w decyzji o przekształceniu i nie można dokonać tego odrębną decyzją. Zatem związany charakter decyzji stoi na przeszkodzie do zmiany ostatecznej decyzji.
Ponadto, doszło do zmiany okoliczności prawnych wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz.
- 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R P, a ponadto:
- a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji,
- b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Kolegium stwierdziło również, że strona umotywowała wniosek o zmianę decyzji wysokim oprocentowaniem rat. Jednak z akt sprawy wynika, że pismem z 17 czerwca 2014 r. była informowana o możliwości wyboru płatności jednorazowo lub też w ratach oraz o wysokości odsetek w razie wyboru płatności w ratach. W tym zakresie organ I instancji był związany wnioskiem strony. We wniosku o zmianę decyzji w tym zakresie strona nie przywołała żadnych okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji a wskazywałby na istnienie słusznego interesu strony w zmianie decyzji. Nadto, interes społeczny nie przemawia za zmianą decyzji, albowiem spowodowałoby to zmniejszenie należnych wpływów na rzecz gminy z tytułu oprocentowania pozostałych do zapłaty rat opłat za przekształcenie.
Spółka A. zaskarżyła ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej:
- 1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, tj. art. 155 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji;
- 2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy nie uwzględniając słusznego interesu strony.
Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego dotyczącego braku możliwości zmiany decyzji z uwagi na zmieniony stan prawny i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., strona skarżąca wskazała, że co prawda dla wydania decyzji w trybie art. 155 K.p.a. konieczne jest istnienie tego samego stanu prawnego, jednakże w przedmiotowej sprawie - z taką sytuacją mamy do czynienia. Skarżąca wnioskowała o zmianę decyzji w pkt 4 dotyczącym sposobu płatności, a w tym zakresie stan prawny nie uległ zmianie. Bez znaczenia dla niniejszego postępowania jest zmiana przepisów dotycząca samego uprawnienia do możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżąca Spółka nie wnioskowała o zmianę decyzji w tym zakresie, zatem w tej części pozostaje ona aktualna.
Opłata za przekształcenie podlega ustaleniu w decyzji o przekształceniu, jednakże na wniosek strony może być ona rozłożona na raty.
Ponadto nie ma również znaczenia dla sprawy, że na podstawie umowy przewłaszczenia własności nieruchomości Spółka A. zbyła prawo własności nieruchomości nabytej w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz J. S. Nie zmieniły się bowiem w wyniku tej umowy strony postępowania. W dalszym ciągu zachodzi tożsamość stron i to skarżąca Spółka A. jest adresatem decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności, a zwłaszcza to ona jest zobowiązana do dokonania płatności za to przekształcenie. Z powyższego jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie, nie ma przeszkód do zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., z uwagi na istnienie tego samego stanu prawnego i faktycznego prowadzonego przy udziale tych samych stron.
Wnioskowana przez skarżącą zmiana decyzji w zakresie sposobu płatności polega jedynie na rozpoznaniu sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem strony oraz zbadaniu istnienia jej słusznego interesu. Organ nie rozpatruje w tym zakresie sprawy pod względem merytorycznym w oparciu o przepisy prawa materialnego.
Ponadto, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie ograniczają możliwości zmiany decyzji administracyjnych w trybie art. 155 K.p.a. jedynie do decyzji uznaniowych. Należy podkreślić, że jeśli ustawodawca zamierza ograniczyć stosowanie danej instytucji procesowej wyłącznie do danego rodzaju decyzji, bądź wyłączyć ten rodzaj decyzji spod zakresu zastosowania danej normy, daje temu jasny wyraz w treści stanowionych przepisów prawa. W treści normy prawnej art. 155 K.p.a. nie zawarto podziału na decyzje związane i uznaniowe, natomiast wyraźnie ww. przepis stanowi o decyzjach ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawa.
W związku z powyższym brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w trybie tego przepisu mogłyby być zmieniane wyłącznie decyzje uznaniowe, zaś taką możliwość wobec decyzji związanych wykluczono. Co więcej, taka interpretacja jest również sprzeczna z art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a., który stanowi, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, zatem w sytuacjach wyjątkowych. Nie wydaje się więc, że wywodzenie dodatkowych norm stosowania art. 155 K.p.a. jest prawidłowe.
Organ odwoławczy naruszył również przepis postępowania, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy nie uwzględniając słusznego interesu strony. Organ odwoławczy nie wskazał, że skarżąca Spółka nie miała interesu prawnego w zakresie zmiany decyzji, przeciwstawił go jedynie interesowi społecznemu, określając, że zmiana decyzji spowodowałaby zmniejszenie należnych wpływów na rzecz gminy.
Następnie strona skarżąca wskazała, że obowiązująca uchwała nr XX/618/08 Rady Miasta z 7 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto, pierwotnie w §7 ust. 3, określała oprocentowanie niespłaconej części opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego na poziomie stopy referencyjnej UE plus 0,2%. W sytuacji obowiązywania tego przepisu oprocentowanie byłoby w dniu dzisiejszym na poziomie ok 6,6% w skali roku. Uchwała jednak została zmieniona i wprowadzono oprocentowanie w wysokości 20%. W sytuacji braku obowiązywania jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego zmieniającego wysokość oprocentowania, zastosowanie znajduje art. 4 ust 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Zgodnie z tym przepisem, nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty zgodnie z ust. 3, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski - w chwili obecnej 2,5%. Analiza wskazanych stawek oprocentowania jednoznacznie potwierdza istnienie słusznego interesu strony, poprzez umożliwienie jej dokonania jednorazowej spłaty opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego, bez zmuszania do ponoszenia wręcz "lichwiarskich" odsetek.
W kontekście powyższego skarżąca uznała, że ma interes prawny w zakresie żądanej zmiany decyzji dotyczącej sposobu płatności. Wydanie przez organ decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej z pewnością stanowiłoby dla niej rozwiązanie korzystniejsze, gdyż możliwość uiszczenia opłaty za przekształcenie w postaci jednorazowej opłaty prowadziłaby do znacznie mniejszego uszczuplenia jej majątku.
Ponadto, niezasadne jest przeciwstawianie interesu strony interesowi społecznemu w niniejszej sprawie. Interes ogólny nie jest tak znaczący, że wymaga ograniczania interesu strony. Należy podkreślić, że gmina w wyniku zmiany decyzji otrzyma opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w postaci jednorazowej wpłaty. W kontekście interesu społecznego jest to rozwiązanie bardziej korzystne, z uwagi na to, że okres spłaty zobowiązania rozłożonego na raty wynosi 20 lat, a co za tym idzie powoduje stan niepewności gminy co do spełnienia całości zobowiązania, tymczasem płatność w formie jednorazowej gwarantuje otrzymanie całości zobowiązania.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i podkreślając, że decyzja o przekształceniu praw rzeczowych ma charakter decyzji związanej a opłata za przekształcenie podlega ustaleniu w decyzji o przekształceniu i nie można tego dokonać odrębną decyzją. Związany charakter decyzji o przekształceniu stanowi zatem przeszkodę do zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [..] r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Przedmiotem skargi stała się decyzja wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, tj. zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana miałaby dotyczyć decyzji Prezydenta Miasta z dnia [..] r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 4 tej decyzji, tj. ustalenia sposobu płatności opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że decyzja z dnia [...] r. jest decyzją ostateczną na mocy której strona skarżąca nabyła prawo. Jedyną stroną tej decyzji była skarżąca Spółka A., zatem również ta przesłanka wymieniona w art. 155 K.p.a. została spełniona. Skarżąca Spółka A. z mocy obowiązującej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [..] r. nadal pozostaje podmiotem zobowiązanym do uiszczenia należnej opłaty za przekształcenie. Sporne jest natomiast w sprawie, czy na przeszkodzie zmiany decyzji nie stoją przepisy szczególne a jeżeli nie, to czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, że decyzja w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter decyzji związanej. O tym, czy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ma nastąpić nie decyduje wola organu administracji ale przepisy, które określają przesłanki od wystąpienia których uzależnione jest podjęcie decyzji o przekształceniu. Jednym z obligatoryjnych elementów decyzji orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest określenie w niej opłaty za przekształcenie (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, dalej określanej jako "ustawa"). Przy tym art. 4 ust. 3 ustawy stanowi, że opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego, na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat.
W ocenie Sądu, o ile takie elementy decyzji ostatecznej jak rozstrzygnięcie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz określonego podmiotu oraz wysokość opłaty za przekształcenie są nierozerwalne i nie mogą podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a., to zakres rozstrzygnięcia określający sposób płatności opłaty, w ramach dozwolonych przepisem art. 4 ust. 4 ustawy, może ulec zmianie.
Organ administracji jest co prawda związany wnioskiem strony w sprawie sposobu płatności opłaty za przekształcenie, to wybór sposobu uregulowania należnej opłaty pozostawiony został stronie. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy przewiduje zatem dwa warianty dokonania opłaty za przekształcenie. Według postanowień art. 4 ustawy, istotnym jest aby dotychczasowy właściciel otrzymał należną opłatę za przekształcenie i aby strona, według swojego uznania, opłatę mogła uregulować jednorazowo lub w ratach.
Zdaniem Sądu, związanie organu wnioskiem strony w zakresie sposobu uiszczenia opłaty nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu, że decyzja o sposobie płatności została określona przez ustawodawcę w sposób pozwalający na rozwiązania alternatywne. Oba sposoby płatności opłaty są prawnie dopuszczalne. Zatem zmianie decyzji w sprawie przekształcenia prawa wieczystego w prawo własności w części określającej sposób płatności opłaty nie stoją na przeszkodzie przepisy szczególne.
Odnosząc się do stanowiska Kolegium, że na przeszkodzie zmiany decyzji z dnia [..] r. stoi zmiana stanu prawnego wynikająca m.in. z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, Sąd zauważa, że rodzące skutki prawne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczyło kwestii możliwości uiszczania opłat za przekształcenie, a więc art. 4 ustawy. W tym zakresie, objętym wnioskiem o zmianę decyzji przekształceniowej w części dotyczącej sposobu płatności opłaty, przepisy nie uległy zmianie.
Pomimo, że organy obu instancji rozpoznając sprawę uznały odmiennie, co powinno zbędnym czynić rozważania na temat istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., to jednak również istnienie tej przesłanki zostało przez organy ocenione.
Argumentując negatywnie spełnienie tego warunku organy podkreśliły, że strona skarżąca w dniu wydawania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiedziała jakie będzie oprocentowanie rat a ponadto nie przywołała żadnych okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji i wskazywałby na istnienie słusznego interesu strony w zmianie decyzji w części dotyczącej ustalenia sposobu uregulowania opłaty za przekształcenie.
Sąd stwierdził, że przepis art. 155 K.p.a. dla jego zastosowania nie stawia warunku wykazania przez wnioskodawcę, że po wydaniu decyzji ostatecznej wystąpiły nowe okoliczności lub ujawniły się okoliczności uprzednio stronie nieznane, które miałby stanowić podstawę do zmiany decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. Taką okolicznością może być zmiana stanowiska strony co do wyboru sposobu uiszczenia opłaty na taki, który również jest przepisami prawa przewidziany.
Organy wyraziły również pogląd, że pozytywnemu rozpoznaniu wniosku strony stanął na przeszkodzie interes społeczny wyrażający się w tym, że gmina Miasto uzyskałaby mniej środków przy uregulowaniu należności jednorazowo niż w przypadku spłat ratalnych, które są dodatkowo oprocentowane. Według składu orzekającego, z takim argumentem trudno się zgodzić. Istotą opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest pewnego rodzaju ekwiwalentność, tj. rekompensata za utratę własności i utratę dochodów z tytułu użytkowania wieczystego. Opłata ta jest zawsze określona według tym samych zasad. Zgodnie z art. 4 ust. 2 zd. drugie ustawy, do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Stanowi ona należność przysługującą dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości natomiast oprocentowanie ewentualnych rat stanowić ma jedynie rekompensatę dla dotychczasowego właściciela jedynie za to, że pomimo utraty prawa własności nie uzyskał opłaty jednorazowo i tak uzyskanymi środkami nie może dysponować, np. poprzez ich zainwestowanie.
Odsetki z tytułu rat nie stanowią same w sobie odrębnego od opłaty źródła dochodu, którego brak spowodowany jednorazowym uiszczeniem opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinien być traktowany jako utratę dodatkowego dochodu gminy Miasto.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając za zasadne zarzuty przedstawione w skardze stwierdził, że kwestionowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 155 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało orzeczeniem jak w pkt I wyroku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi oraz koszty ustanowienia pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.