Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 219 r. S. W. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o umorzenie należności w wysokości [...] zł, pobranych z tytułu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i uznanych decyzją z dnia [...] września 2019r. nr [...] przez ww. organ za świadczenie nienależnie pobrane.
We wniosku strona podała, że samotnie wychowuje syna, który obecnie ma dwadzieścia miesięcy, stąd też nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia. Utrzymuje się z zasiłków z MOPS-u, lecz nie są to wystarczające kwoty, aby zaspokoić wszystkie potrzeby rodziny. Nie posiada żadnego lokalu, dlatego zmuszona jest wynajmować stancję, za którą ponosi opłaty w wysokości [...] zł za wynajem i pozostałe koszty ponad [...] zł. Dodatkowo ponosi koszty utrzymania siebie i dziecka, w tym koszty leków. Spłaca również pożyczkę do banku, której miesięczna rata wynosi [...] zł. Strona oświadczyła nadto, że ze strony ojca dziecka nie ma żadnej pomocy, gdyż przebywa on w Areszcie Śledczym w K..
Strona podała także, że ma problemy zdrowotne, jest objęta stałą opieką poradni [...], co wiąże się z wydatkami, tj. leki, wizyty lekarskie. W miesiącu wrześniu 2019 r. poniosła z tego tytułu wydatek w kwocie [...] zł.
Decyzją nr [...] [...] z dnia [...] października 2019 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - "k.p.a.") oraz art. 3 pkt 11, art. 5 ust. 1, ust. 3i i 4b, art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 2 pkt. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), w wyniku rozpatrzenia wniosku, orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku do samotnego wychowywania dziecka ustalonej w kwocie [...]zł.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił sytuację rodzinną i majątkową wnioskodawczyni, opisaną w jej wniosku, w tym podkreślił, że zainteresowana aktualnie nie pracuje, a rodzina utrzymuje się ze świadczeń wypłacanych przez MOPS w K.. Łączna kwota świadczeń wypłaconych w miesiącu wrześniu 2019 r. wyniosła [...] zł. Wydatki rodziny w miesiącu wrześniu 2019 r. wyniosły [...] zł, do których, według organu, doliczyć także należy nieoszacowane bliżej koszty związane z codziennym utrzymaniem rodziny, żywność, odzież, środki czystości, przybory szkolne i in.
Organ I instancji ocenił, że zebrany w sprawie materiał nie przemawia za zastosowaniem ulgi w postaci umorzenia świadczeń nienależnie pobranych, gdyż strona uzyskuje stałe źródło dochodu jakim są bieżąco wypłacane świadczenia rodzinne, wychowawcze, świadczenie z funduszu alimentacyjnego, dodatek mieszkaniowy oraz zasiłek okresowy, co pozytywnie rokuje na spłatę powstałego zadłużenia.
Organ wyjaśnił, że musi mieć na względzie interes publiczny i nie może umorzyć zaległości w sytuacji gdy jest możliwość spłaty przez zainteresowaną. Sytuacja braku dostatecznych środków na jednorazową spłatę nie stanowi automatycznej przesłanki do zastosowania wnioskowanej ulgi. Za umorzeniem zaległości mogą przemawiać przesłanki niezależne od działania wnioskodawczyni, bądź spowodowane działaniem czynników, na które zainteresowana nie miała wpływu. Mając na uwadze charakter sprawy stanowiącej źródło powstania świadczeń nienależnie pobranych, jakim jest pobieranie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka pomimo braku prawa do ich otrzymywania, uznać należy, że okoliczności powstania zadłużenia spowodowane były zaniechaniem przez wnioskodawczynię zgłoszenia okoliczności mających wpływ na ustalenie prawa do świadczeń. Końcowo organ I instancji przytoczył treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Od powyższej decyzji S. W. wniosła odwołanie, w którym oświadczyła, że wydana decyzja wywiera ogromny wpływ na jej trudną sytuację finansową i rodzinną, ponieważ zapłata należności stanowi dla niej zbyt duże obciążenie. Odwołująca podkreśliła, że samotnie wychowuje dziecko, zmaga się z różnymi problemami i sytuacja w której się znalazła jest dla niej niezmiernie trudna i uciążliwa, co wywiera negatywny wpływ na jej zdrowie psychiczne. Aktualnie nie pracuje i na obecną chwilę nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, ponieważ nie ma opieki nad dzieckiem, a na prywatne instytucje jej nie stać. Strona ponownie przedstawiła wydatki jakie ponosi miesięcznie na utrzymanie mieszkania, siebie i dziecka.
Nadto strona dodała, że co miesiąc opłaca również ubezpieczenie zdrowotne (ZUS) w kwocie [...] zł. Poza tym skarżąca wyjaśniła, że zbliża się zima i potrzebuje zaopatrzyć siebie dziecko w ciepłą odzież, lekarstwa na zimowe przeziębienia i odłożyć pieniądze na święta Bożego Narodzenia. We wrześniu i październiku miała więcej wydatków na odzież jesienną i na leczenie stomatologiczne, za które i tak płaci w ratach. W dniu [...] grudnia 2019 r. ma odbiór okularów, co oznacza kolejny wydatek. Strona wskazała także, że choruje od 2015 r. na H. i jest objęta stałą opieką w poradni hepatologicznej w Szpitalu Wojewódzkim w K., co wiąże się z dużymi kosztami dojazdów i badań. Nadal nie ma wsparcia od ojca dziecka. Zdaniem strony, powyższe argumenty przemawiają za zastosowaniem wobec niej ulgi. Organ powinien okazać wyrozumiałość i przeanalizować, czy faktycznie samotna matka jest w stanie spłacić takie obciążenie, przy posiadanych wydatkach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 30 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
- - Na wstępie uzasadnienia decyzji Kolegium podkreśliło, że z art. 30 ust. 9 powołanej ustawy wynika, iż decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Umorzenie takich świadczeń dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Oznacza to, że sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin.
Następnie organ odwoławczy przytoczył ustalenia faktyczne dotyczące sytuacji dochodowej, materialnej i rodzinnej odwołującej się. Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowej analizy wskazanych okoliczności i zasadnie stwierdził, że wprawdzie sytuacja finansowa skarżącej jest trudna, jednakże nie są to okoliczności szczególne, przemawiające za umorzeniem nienależnie pobranego dodatku. Odwołująca się nie podała żadnych okoliczności do których zalicza się sytuację wyjątkową, będącą efektem czynników obiektywnych, na które osoba zobowiązana nie ma wpływu. Występowanie samej trudnej sytuacji majątkowej u osoby zdolnej do pracy, utrzymującej się jedynie ze świadczeń z opieki społecznej, nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Takimi natomiast szczególnymi okolicznościami mogą być wypadki losowe, takie jak wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, ciężka choroba, ale i splot różnych okoliczności, składających się na "okoliczności szczególne".
Według organu odwoławczego, niezasadne byłoby przyznawanie umorzenia osobom, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale posiadają obiektywną zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodu pozwalającego na zapewnienie odpowiedniego poziomu życia, kłóciłoby się to bowiem z fundamentalną dla prawa socjalnego zasadą subsydiarności.
Organ II instancji wyjaśnił nadto, że "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych to przede wszystkim sytuacja w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji.
Kolegium oceniło, że wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym i co istotne organ pouczył skarżącą o możliwości rozłożenia spłaty należności na raty lub odroczenia terminu jej płatności. Jednakże z odwołania wynika, że strona jest zainteresowana jedynie przyznaniem ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, a organ administracji jest zaś tym żądaniem związany. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie uchybił zasadom z art. art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Od powyższej decyzji S. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której ponownie podkreśliła, że obecnie nie jest w stanie spłacić wymaganego zadłużenia. Skarżąca podała, że obecnie nigdzie nie pracuje z uwagi na konieczność opieki nad dwuletnim dzieckiem. Podjęła starania o przedszkole, do którego syn może pójść w wieku trzech lat. Nadal utrzymuje się tylko z zasiłków, z których i tak nie da się zaspokoić wszystkich potrzeb rodziny. Zawsze na koniec miesiąca musi pożyczać pieniądze na życie. Syn rośnie i wymaga zmiany odzieży, nadto często przeziębia się, co wymaga lekarstw. Poza tym jej leczenie również kosztuje z uwagi na dojazdy. Nie ma żadnej pomocy ze strony ojca dziecka. Skarżąca wyjaśniła, że sytuacja życiowa w której się znalazła bardzo odbiła się na jej zdrowiu psychicznym, a nadto u synka wykryto nadpobudliwość i otrzymała skierowanie do poradni psychologicznej.
W ocenie skarżącej w jej sytuacji jak najbardziej zachodzą szczególne uzasadnione okoliczności do umorzenia zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W wyniku przeprowadzonej, w zakreślonych wyżej granicach, kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie umorzenia nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka Sąd stwierdził, że skarga S. W. zasługuje na uwzględnienie.
Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111), zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
Konstrukcja ww. przepisu wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony i nie może być dowolny. Z uzasadnienia takiej decyzji powinno jasno i logicznie wynikać, dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności gdy jest ono negatywne dla strony. Decyzje odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Przy czym, wydanie decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie zadłużenia, winno mieć miejsce dopiero po rzetelnej analizie wystąpienia bądź nie przesłanki warunkującej zastosowanie ulgi, wynikającej z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Tak więc organy orzekające w tej sprawie przede wszystkim były zobligowane do zbadania istnienia po stronie skarżącej "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" i przeanalizowania ich w kontekście całokształtu sytuacji dochodowej, materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawczyni. Istotne jest przy tym, że okoliczności te powinny być ocenione z uwzględnieniem zasad logiki, doświadczenia życiowego i norm społecznych, które wynikają z powszechnego poczucia sprawiedliwości i słuszności (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 941/19 - CBOIS).
Tymczasem w tej sprawie, zdaniem Sądu, zarówno Kolegium jak i organ I instancji, nie tylko niedostatecznie rozważyły sytuację skarżącej w kontekście powyższej przesłanki, ale też dokonały pobieżnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz norm społecznych oceny wskazanych przez stronę okoliczności, dotyczących jej statusu życiowego, materialnego, a także zdrowotnego.
Organ I instancji powołując się wyłącznie na uzyskiwany przez stronę dochód, bez jakiejkolwiek rzeczowej analizy wszystkich wydatków na utrzymanie skarżącej, syna, mieszkania, na bieżące życie, z pominięciem ogólnej życiowej sytuacji strony, uznał, że skoro skarżąca posiada stały dochód w formie świadczeń rodzinnych, to będzie w stanie spłacić zadłużenie z tytułu nienależnie pobranego świadczenia.
Kolegium z kolei bezrefleksyjnie zaakceptowało stanowisko organu I instancji, bez dokonania własnej, pełnej i właściwej weryfikacji nie tylko kwestii dochodu i codziennych wydatków na życie, ale też całokształtu sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącej.
Przede wszystkim organ odwoławczy nie przeanalizował dochodu skarżącej w kontekście wszystkich wydatków z jakimi musi zmierzyć się osoba, bez własnego mieszkania, wychowująca samodzielnie małoletnie dziecko. Z danych wskazanych w uzasadnieniu decyzji wynika, iż stałe koszty skarżącej, wzięte pod uwagę przez organy w skali miesiąca to koszt utrzymania stacji - [...] zł za media, co daje wartość [...] zł. Do tego pożyczka [...] zł i kwota [...] zł na leczenie, razem [...] zł. Do tej sumy wydatków stałych, co zostało zignorowane przez Kolegium, należy dodać również udokumentowany w odwołaniu koszt składki ubezpieczenia zdrowotnego w wysokości [...] zł.
Z matematycznych wyliczeń wynika zatem, iż na pozostałe, bieżące, niezbędne jaki i na dodatkowe wydatki matki z małym dzieckiem, takie jak żywność z uwzględnieniem odpowiedniej diety, niezbędnej przecież dla prawidłowego rozwoju dziecka, domowe środki czystości, środki higieny osobistej osoby dorosłej i małego dziecka, ewentualnie też pieluchy, podstawowe ubranie i obuwie, a także witaminy i leki dla dziecka, a nawet podstawowe, rozwojowe dla dziecka zabawki, co jest normalne i nieuniknione przy kilkumiesięcznym dziecku, pozostaje skarżącej kwota zaledwie [...] zł.
Przy czym żaden z organów nie ustalił ani rzeczywistych potrzeb skarżącej, ani faktycznie wydawanych przez skarżącą kwot na opisane wyżej wydatki, w skali miesiąca, tak aby możliwe było porównanie wielkości uzyskiwanego dochodu do faktycznych wydatków i realnych potrzeb rodziny z małym dzieckiem, niezbędnych dla zachowania minimum zdrowej egzystencji. Żaden z organów nie przeprowadził też dla porównania, w oparciu o wiedzę powszechną i doświadczenie życiowe, własnej analizy możliwych wydatków, jakie z reguły ponosi każda prawidłowo funkcjonująca rodzina.
Trudno więc uznać, w ocenie Sądu, za dostatecznie uzasadnione stwierdzenie Kolegium, iż w sytuacji skarżącej nie zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji.
Ponadto, organ II instancji nie ocenił realnie możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, błędnie traktując skarżącą jako osobę gotową do podjęcia pracy, w sytuacji gdy strona wielokrotnie podnosiła, że nie ma możliwości zarobkowania z uwagi na samotne wychowywanie małoletniego syna i brak funduszy na prywatną opiekę nad dzieckiem. Istotny jest tu też fakt braku możliwości pomocy zarówno finansowej, jak i fizycznej w opiece nad dzieckiem ze strony ojca dziecka. Niewątpliwie pobyt ojca dziecka w Areszcie Śledczym dla skarżącej jest zdarzeniem losowym, niezależnym od jej woli, a jednak dysfunkcyjnym dla bytu jej rodziny. Jak wynika z zaskarżonej decyzji kwestia te została pominięta przy badaniu szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących właśnie sytuacji rodzinnej.
Organ odwoławczy pominął również w swoich rozważaniach okoliczności dotyczące ewentualnych koniecznych wydatków na leczenie skarżącej, i nie rozważył w należyty sposób, przedstawionego w odwołaniu, stanu zdrowia strony, jak i jej dziecka, a które to okoliczności, w ocenie Sądu, są niezależne od woli strony (losowe) i mają również istotne znaczenie w zakresie ustalenia przesłanki zastosowania instytucji ulgi w spłacie należności.
W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 k.p.a., rolą organu odwoławczego jest samodzielna ponowna ocena prawna, jak i dowodowa sprawy w jej całokształcie, a w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadzenia, w oparciu o art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania wyjaśniającego celem wydania ostatecznej, nie wadliwiej decyzji kończącej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy, uchybiając art. 15 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., nie rozpoznał w ramach swoich kompetencji (vide: art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.) całokształtu sprawy i nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności jak kwestia potrzeb i wydatków rodziny skarżącej, zebrany materiał dowodowy ocenił zaś pobieżnie, bez właściwej analizy faktów i w znacznej części wbrew zasadom logiki i prostej wiedzy życiowej. Tak przeprowadzona ocena w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących zastosowanie umorzenia należności godzi w poczucie sprawiedliwości i zaufania do władzy publicznej.
W ocenie Sądu dostrzeżone uchybienia w postępowaniu tego organu istotnie wpłynęły na wynik przedmiotowego postępowania, skutkując jego negatywnym rozstrzygnięciem, podczas gdy łączna, logiczna, życiowa i wszechstronna ocena okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, iż w sytuacji skarżącej nie tylko zasadne, ale i konieczne jest zastosowanie instytucji ulgi, o której mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Podkreślenia wymaga, że dochody skarżącej są bardzo niskie, poniżej najniższego wynagrodzenia z 2020 r., i nie budzi wątpliwości, że nie pozwalają na pełne pokrycie niezbędnych, codziennych kosztów utrzymania jej i jej małoletniego syna, o których mowa powyżej, a tym bardziej na spłacanie, nawet w ratach, spornego świadczenia. Wyjaśnić też należy, że dla stwierdzenia przesłanek warunkujących umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, wbrew temu co sądzą organy, nie ma znaczenia geneza ich powstania, a jedynie szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, które, zdaniem Sądu, w tej sprawie wystąpiły.
Stwierdzone naruszenia prawa zobligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, co powoduje powrót sprawy do ponownego rozpoznania odwołania z obowiązkiem uwzględnienia powyższych rozważań i stanowiska Sądu w tej sprawie.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.