Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz P., działając na podstawie art. 31 i art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz.1397 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) odmówił zameldowania A. N. w budynku położonym w P. przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. do Urzędu Miejskiego w P. wpłynął wniosek o zameldowanie A. N. w budynku położonym w P. przy ul. [...]. W tym samym dniu wpłynęły pisma od A. N., z których nie wynika, że jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości (pisma z dnia [...] r. w aktach sprawy), w związku z czym wystosowano do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania w wyżej wymienionej sprawie. W trakcie czynności dowodowych organ I instancji ustalił, że A. N. nie posiada dokumentu potwierdzającego, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Ponadto uzyskał informację z Wydziału Nieruchomości i Środowiska w P., że nieruchomość zabudowana jest budynkiem gospodarczym i stanowi własność Gminy P. (pismo z dnia [...] r.)
W trakcie przeprowadzonej w dniu [...] r. przez Straż Miejską w P. kontroli meldunkowej, zastano w przedmiotowym budynku A. N., który stwierdził, że wraz z żoną zamieszkał w przedmiotowej nieruchomości miesiąc temu (notatka Straży Miejskiej z dnia [...] r.).
Organ ustalił ponadto w Wydziale Nieruchomości i Środowiska Urzędu Miejskiego w P., że w sądzie nie toczy się postępowanie dotyczące własności przedmiotowej nieruchomości. Budynek położony przy ul. [...] jest budynkiem gospodarczym i zgodnie z oceną techniczną sporządzoną w lipcu 2019 r. przez firmę P. obiekt został wykonany z wadami głównych elementów konstrukcyjnych. W wyżej wymienionej ocenie wyliczone są liczne uchybienia i nieprawidłowości dotyczące stanu budynku gospodarczego. Na zły stan techniczny budynku znajdującego się przy ulicy [...] w P. wskazał również inżynier budownictwa z uprawnieniami, który sprawuje nadzór na budowie na sąsiadującej działce. Z tego względu zmuszony został do wstrzymania prac budowlanych (pismo M. B. z dnia [...] r.).
Zgodnie z art.
28. ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, obywatel polski dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy w formie, o której mowa w ust. 1 pkt 1, przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularza zgłoszenia pobytu czasowego oraz - do wglądu - dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu. W myśl art. 31 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej.
W ocenie organu I instancji, z zebranego materiału dowodowego wynika, że A. N. nie jest właścicielem/ współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wymieniony wraz z żoną M. N. do dnia [...] r. dzierżawił od Gminy P. działkę, na której położona jest przedmiotowa nieruchomość. Umowa nie została przedłużona.
Z pozyskanych informacji z Wydziału Nieruchomości i Środowiska Urzędu Miejskiego w P. wynika, że w świetle prawa właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina P.. M. i A. N. korzystają z przedmiotowej nieruchomości bez zgody właściciela. Otrzymali wezwania do wydania nieruchomości ze względu na bardzo zły stan techniczny budynku, który przeznaczony jest do rozbiórki (wezwanie do pisma z dnia [...] r.).
W piśmie z dnia [...] r. M. N. wniosła żądanie wyłączenia przez organ z materiału dowodowego zdjęć, które zawarte są w ekspertyzie budynku z lipca 2019 r. Strona załączyła raport z szacowania nieruchomości z 1997 r. jednak zdaniem organu, w ciągu 22 lat stan budynku uległ zmianie. Natomiast biorąc pod uwagę dokumentację fotograficzną dostarczoną przez A. N. organ I instancji przychylił się do żądania wyłączenia fotografii budynku zawartych w ekspertyzie technicznej. Wyłączając fotografie zawarte w tej ocenie organ podkreślił, że sama ocena techniczna przedmiotowego budynku ma znaczenie w prowadzonym postępowaniu. Wskazuje ona bowiem, że budynek posiada wady główne elementów konstrukcyjnych oraz liczne uchybienia, które zagrażają zdrowiu i życiu osób tam przebywających.
W dniu [...] listopada 2019 r. wpłynęło pismo A. N. wraz z dokumentacją fotograficzną pomieszczenia oraz fotografią budynku z zewnątrz.
Z przedłożonych fotografii wynika, że M. i A. N. wykonali remont pomieszczenia i budynku. Ponadto, zdaniem A. N., powyższa nieruchomość stanowi jego własność przez zasiedzenie (art. 176 § 1 Kodeksu cywilnego).
Odnosząc się do powyższego organ I instancji zauważył, że jeśli chodzi o kwestię zasiedzenia, to M. i A. N. powinni posiadać w tym zakresie odpowiednie dokumenty potwierdzające, że w ten sposób nabyli na własność tą nieruchomość wraz z działką – a takiego dokumentu nie przedłożyli. Wszelkie sprawy sporne w tym temacie należy podjąć na drodze sądowej.
A. N. odwołał się od decyzji Burmistrza P., zarzucając jej tendencyjne podejście do obowiązku ewidencji pobytu stałego, błędy w ustaleniach faktycznych i obrazę przepisów.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2019 poz. 1397 ze zm.), utrzymał w mocy ww. decyzję Burmistrza P. orzekającą o odmowie zameldowania A. N. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w P..
Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, powołując się na przepisy ustawy o ewidencji ludności wskazał, że osoba, która pragnie zameldować się na pobyt stały lub czasowy powinna przebywać (zamieszkiwać) w lokalu, w którym ma zostać zameldowana. Do zameldowania nie jest wymagane posiadanie tytułu prawnego do lokalu ani zgoda osoby, która ma taki tytuł.
Brak konieczności wykazania się uprawnieniami do lokalu (tytułem prawnym), czy to samoistnym, czy pochodnym, nie oznacza jednak, że przesłanką zameldowania jest wyłącznie fizyczna obecność osoby w lokalu. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że uprawniać do zameldowania w lokalu może jedynie pobyt legalny, oznaczający przebywanie na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą osoby (podmiotu) uprawnionej do dysponowania lokalem. Wyłączone więc będą sytuacje będące następstwem naruszenia posiadania, czy wręcz przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego. Nie można, bowiem czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem, a samowoli nie można sankcjonować instytucją zameldowania.
W rozpatrywanej sprawie faktem jest, że A. N. mieszka w lokalu przy ul. [...] w P. i że nie ma tytułu prawnego do tego lokalu. Z notatki urzędowej strażnika Straży Miejskiej w P. z [...] r. wynika, że A. N. zamieszkał w przedmiotowym lokalu we wrześniu 2019 r. Kluczowe w sprawie pozostaje zatem ustalenie, czy A. N. przebywa w tym lokalu za wiedzą i zgodą osób, które mają tytuł prawny do lokalu.
Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, jest Gmina P., natomiast A. N. był dzierżawcą tej działki tylko do [...] 2018 r. To oznacza, że A. N. we wrześniu 2019 r. nie mógł bez wiedzy Gminy P. zamieszkać w tym lokalu. A. N. wszedł jednak w posiadanie przedmiotowego budynku na co Gmina P. się nie zgadza. Z tego względu Gmina P. podejmuje działania, aby zmienić istniejący stan rzeczy (dowód: pismo Zastępcy Kierownika Wydziału Nieruchomości i Środowiska w Urzędzie Miejskim w P. z [...] r. oraz pismo Burmistrza P. do A. i M. N. z [...] r. a także odpowiedź A. N. na to pismo).
W tym stanie sprawy, wobec braku potwierdzenia przez właściciela pobytu A. N. w przedmiotowym lokalu, a także zważywszy na informację o wejściu tej osoby w posiadanie ww. lokalu bez wiedzy osoby, która ma do niego tytuł prawny, organ odwoławczy uznał, że w świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności, brak jest w chwili obecnej podstaw, aby zameldować A. N. na pobyt stały pod adresem P. ul. [...]. Bez znaczenia dla tego ustalenia jest natomiast stan techniczny przedmiotowego lokalu i wynikający z niego ewentualny brak możliwości korzystania z tego lokalu.
Pismem z dnia [...] marca 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., A. N. wniósł skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej nieuwzględnienie istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, mogące być wynikiem nieujawnienia tych okoliczności, oraz niezgromadzenie kompletnego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy orzekające w sprawie nie uwzględniły istotnych dowodów, takich jak: decyzja w sprawie podatku od nieruchomości za 2019 rok, pismo dotyczące zmiany wysokości opłat za gospodarowanie odpadami na przedmiotowej nieruchomości itp., które potwierdzają, że zajmowanie przez skarżącego przedmiotowego lokalu nastąpiło za wiedzą i zgodą Gminy P..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Burmistrza P., naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej.
Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 tej ustawy, obywatel polski dokonuje zameldowania na pobyt stały lub czasowy:
- 1) w formie pisemnej, na formularzu, w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport, albo
- 2) w formie dokumentu elektronicznego, na formularzu umożliwiającym wprowadzenie danych do rejestru PESEL przez organ, o którym mowa w pkt 1, pod warunkiem otrzymania urzędowego poświadczenia odbioru.
Obywatel polski dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy w formie, o której mowa w ust. 1 pkt 1, przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego oraz - do wglądu - dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu (art. 28 ust. 2).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący przebywa pod wskazanym we wniosku o zameldowanie adresem (ul. [...], P.), jak również i to, że wcześniej – od [...] 1991 r. była tam zameldowana żona skarżącego. Sporna natomiast jest okoliczność, czy skarżący przebywa w przedmiotowym lokalu bez zgody i wiedzy osoby, która ma tytułu prawny do lokalu.
Podkreślenia wymaga przy tym, że o ile organ podjął działania w celu ustalenia kto jest właścicielem gruntu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, o tyle nie zajął się należycie kwestią dotyczącą tytułu prawnego do zajmowanego przez skarżącego lokalu. Okoliczność ta ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, bowiem gdyby uznać, że ów tytuł posiada skarżący, to brak byłoby jakichkolwiek przeszkód do tego, aby zameldować skarżącego pod ww. adresem.
Nie ulega też wątpliwości, że twierdzenie Wojewody, jakoby pismo Zastępcy Kierownika Wydziału Nieruchomości i Środowiska w Urzędzie Miejskim w P. z [...] r., czy notatka urzędowa z [...] r. stanowiły dowód, iż skarżący nie posiada tytułu prawnego do wspomnianego lokalu jest bezpodstawne.
Wskazana wyżej notatka potwierdza jedynie fakt, że skarżący od miesiąca zamieszkuje przy ul. [...] w P., zaś pismo z [...] r. informuje o trwającej "procedurze związanej ze skierowaniem sprawy do sądu".
W żadnym razie nie są to dowody, z których wynikałoby, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu.
Jak wynika z przedłożonego do akt pisma skarżącego z dnia [...] r. oraz załączonych do niego dokumentów, w [...] 1987 r. skarżący zawarł z A. W. umowę (bez formy aktu notarialnego), mocą której znajdująca się przy ul. [...] w P. chlewnia została sprzedana skarżącemu za kwotę [...]zł Postanowieniem z [...] r. Sąd Rejonowy w S. Wydział I Cywilny udzielił skarżącemu zabezpieczenia roszczenia względem pozwanej Gminy P. w przedmiocie zobowiązania do złożenia oświadczenia woli co do stwierdzenia, że pozwana zobowiązana jest do zawarcia umowy o ustanowieniu na rzecz powoda użytkowania wieczystego na okres 99 lat nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności znajdujących się na tej nieruchomości budynków poprzez ustanowienie zakazu zbywania i obciążania ww. nieruchomości.
Z kolei decyzją z dnia [...] r. wymierzono skarżącemu łączne zobowiązanie pieniężne za 2019 rok w zakresie podatku od nieruchomości i podatku rolnego od nieruchomości położonej w P. przy ul. [...].
Należy zwrócić w tym miejscu uwagę na fakt, że takie okoliczności jak np. wydanie decyzji w sprawie podatku za 2019 r., czy wskazane w piśmie z dnia [...] r. zawiadomienie z dnia [...] r. o konieczności udostępnienia budynku gospodarczego na działce [...] w P. (w celu wykonania oceny stany technicznego), w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przez organy, które nie ustosunkowały się do nich w wydanych przez siebie decyzjach.
Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W ocenie Sądu, organy w przedmiotowej sprawie nie sprostały powyższym obowiązkom. W konsekwencji należy stwierdzić, że opisane wyżej decyzje zostały wydane z uchybieniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje do ich uchylenia.
Ponownie rozpatrując sprawę, organy wezmą pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku i przeprowadzą stosowne postępowanie w omawianym zakresie oraz wydadzą stosowną decyzję. W szczególności organy winny dokonać analizy przedłożonych do akt dokumentów z punktu widzenia przysługującego skarżącemu tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie wykazania, czy przebywanie skarżącego pod ww. adresem miało miejsce za wiedzą i zgodą osób, mających tytuł prawny do ww. lokalu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji.