Wyrok WSA w Szczecinie z 11 lipca 2024 r., II SA/Sz 252/24

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie

Rozpoznanie

w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r.

Sprawa

sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w postępowaniu wznowieniowym, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę.

Skład

Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz
Sędzia WSA Joanna Wojciechowska
starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska protokolant

Uzasadnienie

1. Burmistrz M. decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak GP.6730.1.2017, wydaną w wyniku wznowienia postepowania odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji własnej z dnia 11 lipca 2017 r., znak: GP.6730.1.2017 w sprawie zmiany decyzji Burmistrza M. nr GP.7331-34/2010 z dnia 28 lutego 2011 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki [...] w obrębie K. gm. C., oraz stwierdził, że ww. decyzja w przedmiocie zmiany została wydana z naruszeniem prawa.
2. W wyniku wniesienia odwołania przez S. K. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), decyzją z dnia 1 marca 2024 r. nr SKO/Ma/420/3558/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy po przytoczeniu podstaw prawnych, w uzasadnieniu wskazał, że Wnioskodawca faktycznie posiadał status strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją, którą próbuje obecnie wzruszyć. Pominięcie Skarżącego w toku postępowania stanowiło zatem uchybienie procesowe, a wznowienie postępowania było zasadne, gdyż zachodziła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Następnie Organ wskazał na przesłanki zawarte w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., uniemożliwiające uchylenie decyzji ostatecznej i uznał, że w tej sprawie zostały one zrealizowane.

Organ podkreślił, że uchylenie decyzji ostatecznej było niemożliwe z uwagi na upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. W tym zakresie wskazano, że decyzja ostateczna została doręczona stronom w dniu 13 lipca 2017 r. Wobec tego, termin 5 letni, o którym mowa we wskazanym przepisie upłynął 14 lipca 2022 r. Organ wskazał, że wprawdzie Skarżący ma rację powołując się na zawieszenie terminów na podstawie tzw. "ustawy COVID-owej", jednak termin wstrzymania biegu przedawnienia wynosił zaledwie 54 dni, co i tak nie miało wpływu na tę sprawę.

3. Od powyższej decyzji Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił naruszenie art. 151 § 2 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że nie zachodzi przesłanka do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia decyzji i poprzez odmowę wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie; wniósł także o uchylenie decyzji Burmistrza M. z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie zmiany decyzji z dnia 28 lutego o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że SKO niedostatecznie rozpoznało jego odwołanie oraz naruszyło interes Skarżącego, zaś uznanie, że upłynęło 5 lat jest krzywdzące dla Skarżącego. Skarżący nie miał wcześniej wiadomości, że decyzja zmieniająca decyzję z 28 lutego 2011 r. została zmieniona. Podkreślił, że decyzja zmieniająca została wydana po blisko 6 latach od decyzji podstawowej z 2011 r. Jak tylko się dowiedział wszczął procedurę jej wzruszenia a mimo to Organy uznają, że termin 5 lat do wznowienia postepowania tym razem upłynął. W ocenie Skarżącego stanowi to rażące naruszenie przepisów, że można zmieniać decyzję po 6 latach bez informowania o tym Skarżącego, a ten nie może podjąć żadnych kroków w celu obrony swoich praw. Decyzja zmieniająca z 2017 r. skutkuje, zdaniem Skarżącego tym, że strony mają zgodę na wypuszczanie wody na działkę Skarżącego. Uczestnicy rozprowadzili drenaż na swojej działce do granicy działki z działką Skarżącego, korzystając z przydomowej oczyszczalni.

4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
6. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

W tym miejscu podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.). Istotą wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było co najmniej jedną z kwalifikowanych wad spośród wyliczonych wyczerpująco w art. 145, 145a, art. 145a3, art. 145b k.p.a. (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 145, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2021, teza 1).

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
2. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
3. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;
4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
5. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;
6. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;
7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);
8. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. może zostać wydana decyzja, którą organ:

1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo
2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Jeżeli zaś chodzi o ograniczenie możliwości uchylenia decyzji, to art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W świetle natomiast § 2, nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

7. W rozpatrywanej sprawie Skarżący starający się wzruszyć ostateczną decyzję jako podstawę wznowienia postępowania wskazał przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że bezpodstawnie został pominięty w postępowaniu, choć przysługiwał mu status strony. Powyższy zarzut został uznany przez Organy obu instancji za słuszny. Wobec tego, że decyzja ostateczna zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym odprowadzania ścieków sanitarnych została wydana z pominięciem Skarżącego jako strony postępowania, jego wyeliminowanie z postępowania administracyjnego przesądza o zrealizowaniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stwierdzenie jednak, że w analizowanym postępowaniu doszło do powyższego naruszenia, nie inklinuje jeszcze konieczności uchylenia decyzji ostatecznej, nie może ona być bowiem wyeliminowana z porządku prawnego w sytuacji, gdyby po wznowieniu miała zapaść taka sama decyzja, bądź gdyby od jej doręczenia upłynęło 5 lat. W opinii Sądu Organy obu instancji słusznie zatem doszły do wniosku, że z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.

Przede wszystkim uchylenie decyzji ostatecznej zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy z dnia 2011 r. nie jest możliwe z uwagi na upływ czasu. Nie może tego także zrobić Sąd orzekający w sprawie, jak domaga się Skarżący. Skoro decyzja ostateczna została doręczona stronom w dniu 13 lipca 2017 r., to Organ I instancji wydając decyzję w dniu 11 sierpnia 2023 r. orzekał już po upływie 5-cio letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy słusznie także wskazał, że wprawdzie Skarżący ma rację powołując się na zawieszenie terminów na podstawie tzw. "ustawy COVID-owej", jednak termin wstrzymania biegu przedawnienia wynosił zaledwie 54 dni, co i tak nie miało wpływu na tę sprawę.

8. Obowiązek zważania na terminy przewidziane w art. 146 § 1 k.p.a. dotyczy również organu drugiej instancji, rozpatrującego odwołanie od decyzji kończącej wznowione postępowanie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 258/10, OSP 2011/12, poz. 122, z glosą K. Sobieralskiego; wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1521/11, LEX nr 1367311). Jeżeli temu organowi - inaczej niż organowi pierwszej instancji - przyjdzie orzekać po ich upływie, to uchylenie przezeń decyzji dotychczasowej nie wchodzi w rachubę, nawet gdyby miało się kryć za "utrzymaniem w mocy" decyzji organu pierwszej instancji stanowiącej o tym uchyleniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1132/12, LEX nr 1299513). Inaczej rzecz ujmując, upływ odnośnych terminów w czasie trwania tzw. postępowania międzyinstancyjnego tudzież postępowania odwoławczego czyni niedopuszczalnym wydanie przez organ drugiej instancji jakiegokolwiek rozstrzygnięcia skutkującego ostatecznie kasacją decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W takiej sytuacji zatem, ilekroć organ pierwszej instancji "zdążył" i wydał w postępowaniu wznowionym decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 2, tylekroć - jeżeli zostanie wniesione od niej odwołanie - organ drugiej instancji będzie musiał ją uchylić, dalszą zaś część jego orzeczenia zdeterminują okoliczności konkretnego przypadku. Powyższe tezy znajdują uzasadnienie w samej istocie administracyjnego toku instancji, nakazuje bowiem ona przyjąć, że skutek prawny (w tym przypadku skutek w postaci uchylenia decyzji dotychczasowej) jest zawsze przypisany do decyzji ostatecznej o nim stanowiącej (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86, s. 147). W tej sprawie sytuacja jest znacznie prostsza – już organ pierwszej instancji orzekał po upływie 5-letniego terminu.
9. Reasumując, upływ 5-cio letniego terminu w momencie orzekania przez Organ zarówno I jak i II instancji wyłącza możliwość uchylenia decyzji ostatecznej.

Zatem - nawet, gdyby Organy dopatrzyły się bowiem możliwości, czy też konieczności wydania odmiennego merytorycznie rozstrzygnięcia, z uwagi na jasną treść art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji ostatecznej nie wchodziłoby w rachubę.

Upływ 5-cio letniego terminu, wyłączający możliwość uchylenia decyzji ostatecznej sprawił, że wywiedzione w skardze zarzuty dotyczące m.in. nieprawidłowego rozprowadzenia drenażu przydomowej oczyszczalni ścieków przez sąsiadów Skarżącego są nieskuteczne i nie mogły prowadzić do uchylenia decyzji ostatecznej. Modyfikacja ostatecznego rozstrzygnięcia nie byłaby bowiem w przedmiotowej sprawie możliwa nawet, gdyby posadowienie tej przydomowej oczyszczalni faktycznie było błędne.

10. Podsumowując Organy obu instancji prawidłowo oceniły, że ostateczna decyzja nie może zostać uchylona z uwagi na upływ 5-cio letniego terminu od daty jej doręczenia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę.