Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- dalej "k.p.a.") i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619- dalej "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia R. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdów, uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej rozstrzygnięcia o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Pismami z dnia [...] r., r. R. zwróciła się z wnioskiem o zapłatę wynagrodzenia za przechowywanie [...] pojazdów usuniętych z drogi od dnia ich umieszczenia na parkingu strony do dnia odbioru z tego parkingu, według stawki określonej w uchwale Rady Miasta Szczecin z dnia 23 listopada 2009 r. nr XLI/1027/09 w kwocie 36,60 zł.
Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r. orzekł o przyznaniu R. zwrotu kosztów i wynagrodzenia w łącznej kwocie [...] zł za dozór następujących pojazdów: F. o numerze rejestracyjnym [...] za okres od [...] r. do dnia [...] r., tj. [...] dób ([...] zł.); O. o numerze rejestracyjnym [...] za okres od [...] r., tj [...] dób ([...] zł.); F. o numerze rejestracyjnym [...] za okres od [...] r., tj. [...] doby ([...] zł.); O. o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., tj. [...] ([...] zł); S. o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] r., tj. [...] doby ([...] zł); V. o numerze rejestracyjnym [...] za okres od [...] r. do dnia [...] r., tj. [...,] doby ([...] zł).
Jednocześnie organ odmówił zwrotu kosztów oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów wymienionych powyżej w okresie od dnia ich usunięcia do dnia nabycia ich własności przez Gminę Miasto a także odmówił zwrotu kosztów wynagrodzenia po stawce wskazanej przez stronę w wysokości przewyższającej kwotę [...] zł za dobę przechowania pojazdu.
Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i objęcia rozstrzygnięciem wynagrodzenia za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdami.
Prezydent Miasta po ponownym rozpatrzeniu wniosków R.., postanowieniem z dnia [...] r. w punkcie pierwszym - przyznał Spółce zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenie za dozór [...] niżej wymienionych pojazdów, w łącznej kwocie [...] zł, tj. za [...] dni dozoru po stawce [...] zł brutto (liczonej do dnia [...] r.) oraz [...] zł brutto (liczonej od dnia [...] r.): F. o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] r., tj. [...] dób ([...] zł),O. o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., tj. [...] dób ([...] zł), F. o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., tj. [...]dób ([...] zł),O. o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] r., tj. [...] dób ([...] zł),S. o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] r., tj. [...] dób ([...] zł),V. o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] r., tj. [...] dób ([...] zł); zaś w punkcie drugim
- - odmówił zwrotu kosztów wynagrodzenia po stawce wskazanej przez stronę w wysokości przewyższającej kwotę [...] zł brutto (za okres do [...] r.) oraz przewyższającej kwotę [...] zł brutto (za okres po [...] r.) za każdą dobę dozoru nad pojazdami.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 u.p.e.a. Przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. daje dozorcy prawo wystąpienia do organu egzekucyjnego z żądaniem przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Jednakże wobec faktu, że żaden przepis cytowanej ustawy nie określa jak należność przedmiotową ustalić, organ I instancji przyjął zasadę z art. 836 Kodeksu cywilnego zgodnie z którą, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Przy czym nie ulega wątpliwości, że w przypadku gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wyznaczona przez organ administracji publicznej, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo taryfie będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie.
Dokonując analizy cen stosowanych przez losowo wybrane podmioty prowadzące parkingi strzeżone na terenie miasta Szczecin, organ ustalił, że przy przechowaniu w systemie abonamentowym, najbardziej zbliżonym do długotrwałego przechowywania pojazdów, stawki opłat w abonamencie miesięcznym oscylują w przedziale od 100 zł do 180 zł. Tak więc "pojazdoboba" przechowania takiego pojazdu kształtuje się w granicach od 3,30 zł do 6 zł brutto, co daje średnio 4,65 zł brutto. Jednocześnie analiza wykazała, że górna stawka ustalona w jej wyniku tj. 6 zł brutto za "pojazdobobę" odpowiada stawkom pobieranym za przechowanie pojazdów zabezpieczonych przez Policję i Izbę Celną do prowadzonych postępowań. Powyższe daje podstawę do twierdzenia, że już stawka 5 zł netto (pobierana przez parking D. w okresie od 2007 r. do końca 2011 r. od izby celnej) pozwalała na pokrycie kosztów przechowania depozytowego pojazdu i zapewniała parkingowi zwrot kosztów jak i wynagrodzenie z tytułu przechowania.
Nadto podkreślono, że parkingi strzeżone działające na terenie S., jak i świadczące usługi przechowania depozytowego, ustalając stawki za parkowanie - przechowanie pojazdów, nie dzielą ich na koszty przechowania i należne wynagrodzenie, tj. stawka dotyczy całości usługi z uwzględnieniem jej kosztów.
Wobec konieczności przyznania wynagrodzenia za pojazdy usunięte w poprzednim jak i obecnym stanie prawnym, organ przyjął, że skoro stawka 5 zł netto + podatek VAT stosowana była zarówno do pojazdów usuniętych z dróg jak i przechowywanych w depozycie, to ustalenie stawki do rozliczenia ze stroną w poszczególnych okresach na kwotę 6,10 zł i 6,15 zł za dobę przechowania jest uzasadnione. Dodatkowo podkreślił, że wprawdzie zakresy przechowawców są różne, ale nie są to różnice znaczne. Nadto wskazał, że o ile obecne stosowane stawki dobowe wynoszą średnio 15 zł brutto to już w abonamencie miesięcznym "pojazdodoba" nie przekracza 6 zł brutto, co także potwierdza, że ustalona stawka jest właściwa do zastosowania w niniejszym postępowaniu.
W odniesieniu do żądania wniosków w części dotyczącej okresu przed [...] r., organ wyjaśnił, że koszty powstałe przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy, zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej oraz w świetle uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OSP 1/10, pokrywa Skarb Państwa reprezentowany do dnia 4 września 2010 r. przez naczelników urzędów skarbowych, wobec tego żądanie w powyższym zakresie przekazano do właściwego organu.
Spółka od powyższego postanowienia wniosła zażalenie wskazując, że organ rozstrzygnął kwestie nie objęte jej wnioskami, albowiem orzekł o zwrocie koniecznych wydatków. Ponadto, w ocenie strony, organ I instancji powinien był uwzględnić okoliczność, że wyznaczenie jej do przechowania pojazdów usuniętych z drogi nastąpiło w wyniku ogłoszenia konkursu na świadczenie tych usług, a integralną częścią oferty Spółki był cennik na usługi przechowania pojazdów, który organ zaakceptował. Niezależnie od tego strona podniosła, że zastosowana przez organ I instancji metoda porównawcza narusza prawo, bowiem przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach, a nie są jej znane przypadki, aby parkingi depozytowe stosowały rozliczenie w formie abonamentu, a następnie dzieliły stawkę miesięczną na doby. Organ I instancji ustalając wynagrodzenie w ten sposób miał na celu jego zaniżenie, bowiem dobowy koszt przechowania na parkingach w S. jest wyższy i zależny od standardu parkingu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] r. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta w części dotyczącej rozstrzygnięcia o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, utrzymując je w mocy w pozostałej części.
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 329/13 uchylił je. Zdaniem Sądu ww. postanowienie nie spełniło wymogów z art. 124 § 1 k.p.a. bowiem nie zawierało wyraźnego wskazania kwoty należnej Spółce z tytułu wynagrodzenia za dozór pojazdów wymienionych we wniosku. W świetle zawartego w nim rozstrzygnięcia niemożliwym było jednoznaczne ustalenie, w jakiej kwocie przyznane zostało stronie wynagrodzenie i w oparciu o jakie stawki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego zażalenia, w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. wyjaśniło, że nie może być uznany za zasadny wniosek strony o koniecznym uwzględnieniu przy ustaleniu stosownego wynagrodzenia obowiązującego w stosunkach między organem a Spółką, cennika za usługi przechowywania pojazdów stanowiącego integralną część oferty zaakceptowanej przez Prezydenta Miasta w wyniku konkursu ofert na świadczenie usług przechowywania pojazdów, z uwagi na narzucony tryb rozpatrzenia wniosku R. Przy obliczaniu bowiem należności wynikających z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosowanie art. 836 k.c., ogranicza się wyłącznie do uznania za należne wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach, bez uprawnienia do uprzedniego odwoływania się do ewentualnej umowy określającej wysokość wynagrodzenia. Ustalenie spornego wynagrodzenia wymaga więc analizy stawek parkowania pojazdów obowiązujących w konkretnym okresie czasu przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone.
Uwzględniając poczynione przez organ I instancji ustalenia i przyjmując je za własne Kolegium uznało, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przyjętych za podstawę prawną przepisów, ani też interesu strony, przyznając wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów adekwatne do przyjętego w danych stosunkach. Pogląd powyższy zyskuje podstawy także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 307/14 wydanym w analogicznej sprawie. Sąd ten powołując się na art. 102 u.p.e.a oraz art. 836 k.c. przyjął, że wysokość wynagrodzenia powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Stąd uzasadnione było skoncentrowanie się przez organy na rynku lokalnym i uwzględnienie umów zawartych z Izbą Celną i Policją, mimo braku tożsamości usługi.
Przy czym NSA nie podzielił również stanowiska, że brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia stawka nie powinna wynikać z przeliczenia opłaty abonamentowej, lecz winna odpowiadać stawce dobowej. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Z kolei zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu.
Kolegium wyjaśniło, że ustalona w kwocie [...] zł, tj. za [...] dni dozoru po stawce [...] zł brutto (licznej do dnia [...] r. oraz [...] zł brutto (licznej od dnia [...] r.) należność stanowi wyłącznie przyznane wynagrodzenie, którego podstawy wyżej wykazane odwołują się do stawek obowiązujących w danych stosunkach i wbrew twierdzeniu organu I instancji nie pochłaniają kosztów koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. Co więcej wobec faktu, iż strona nie wnioskowała o przyznanie kosztów wydatków koniecznych za bezprzedmiotowe uznać należało rozstrzygnięcie w tym zakresie dokonane zaskarżonym postanowieniem. Dlatego też Kolegium dokonało zmiany zaskarżonego aktu w sposób wskazany w osnowie orzeczenia.
W skardze na powyższe postanowienie R. zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 77 k.p.a. Spółka wskazała, że organ odwoławczy całkowicie pominął zarzut strony podniesiony w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta dotyczący ustalenia stawki dobowej za przechowanie pojazdu we wcześniejszym postępowaniu, w którym wybrano ofertę skarżącej. Brak włączenia dowodów z tamtego postępowania uniemożliwia stwierdzenie, czy Rada Miasta podejmując uchwałę o wysokości stawek za przechowanie pojazdów uwzględniła w niej kryteria przewidziane prawem. Zdaniem strony, także ustalenia Kolegium jakoby Prezydent dokonał rzetelnej analizy porównawczej dotyczącej poziomu cen za przechowanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym są błędne. W rzeczywistości nie doszło bowiem do żadnego porównania. Organ oparł się na cenniku jednego podmiotu, który dodatkowo w tym okresie nie przechowywał pojazdów usuniętych z drogi.
Podmiot ten prowadził usługi na podstawie umów cywilnych z organami Państwa zawieranych w wyniku przetargów, gdzie główną przesłankę wyboru stanowiła cena. Stosował on politykę zaniżania cen do poziomu utraty płynności finansowej. Poza tym Kolegium błędnie przyjęło, że zakres obowiązków przechowawcy parkingu strzeżonego i dozorcy pojazdów usuniętych z drogi różni się nieznacznie, w sytuacji gdy dozorca zobowiązany jest do przyjęcia każdego pojazdu usuniętego z drogi, co determinuje zachowanie znacznie większych przestrzeni parkingu np. z uwagi na konieczność umieszczenia na parkingu klika dużych samochodów ciężarowych, czy konieczność posługiwania się wózkiem widłowym. Zdaniem skarżącej, zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym roszczenia dotyczące zapłaty za parkowanie pojazdów wywodzone są bezpośrednio z ustawy prawo o ruchu drogowym, zaś w wyroku o sygn. ll SA/Sz 1278/14 i innych WSA w Szczecinie przyjmował, że: "ze względu na zmianę ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. właściwości organu orzekającego w sprawie zapłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu dozoru pojazdów usuniętych z drogi, nie jest właściwe, za wyjątkiem orzekania na podstawie art. 13 ustawy nowelizującej, rozstrzyganie tych kwestii na podstawie art. 102 u.p.e.a. oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych.
Kompletną i wystarczająca podstawę do prowadzenia postępowania pomiędzy starostą i podmiotem świadczącym usługi w zakresie usuwania pojazdów i ich parkowania, stanowi przepis art. 130a ustawy- Prawo o ruchu drogowym."
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 216/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Spółki, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. podnosząc, że organ wbrew obowiązującym przepisom prawa, nie orzekł o całości sprawy, gdyż nie zawarł w postanowieniu żadnego rozstrzygnięcia dotyczącego przyznanego przez Prezydenta wynagrodzenia za dozór przedmiotowych pojazdów.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2270/16 uchylił ww. wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania opowiadając się za wyrażonym w orzecznictwie poglądem, według którego, w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.
Nie jest zatem wykluczona sytuacja procesowa, w której organ odwoławczy uzna za celowe skorzystanie z uprawnienia do zamieszczenia w sentencji rozstrzygnięcia polegającego na utrzymaniu w mocy nieuchylonej części zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Potrzeby takiej nie ma, gdy z całości decyzji, w tym także uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika niewątpliwa intencja utrzymania w mocy nieuchylonej części organu pierwszej instancji, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według powyższego kryterium uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że mając na uwadze dokonaną wykładnię prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2270/16 jak i fakt, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 329/13, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., przy rozpoznaniu sprawy uwzględnił ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania.
Przystępując do oceny tej kwestii przypomnienia wymaga, że Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r. przyznał R. zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenie za dozór [...] wymienionych w treści postanowienia pojazdów, w łącznej kwocie [...] zł, tj. za [...] dni dozoru po stawce [...] zł brutto (liczonej do [...] r.) oraz [...] zł brutto (liczonej od dnia [...] r.), jednocześnie odmawiając zwrotu kosztów wynagrodzenia po stawce wskazanej przez stronę w wysokości przewyższającej kwotę [...] zł brutto (za okres do [...] r.) oraz przewyższającej kwotę [...] zł brutto (za okres po [...] r.) za każdą dobę dozoru nad pojazdami. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. postanowienie w części dotyczącej rozstrzygnięcia o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2270/16 uznał, że w zaistniałej sytuacji brak zamieszczenia w sentencji postanowienia organu odwoławczego rozstrzygnięcia polegającego na utrzymaniu w mocy nieuchylonej części zaskarżonej decyzji organu I instancji nie stanowi o naruszeniu prawa, skoro w uzasadnieniu organ ten odniósł się do powyższej kwestii. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 329/13 uchylając wcześniejszą decyzję Kolegium podniósł, że postanowienie organu odwoławczego powinno zawierać wskazanie kwoty należnej Spółce z tytułu wynagrodzenia za dozór pojazdów, tak aby mogło być należycie wykonane lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym.
W ocenie Sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że organ II instancji uwzględnił powyższe wskazania zawarte w wyroku z dnia [...] r., gdyż orzekając ponownie w sprawie podał kwotę należną Spółce z tytułu wynagrodzenia za dozór pojazdów wymienionych w złożonych przez stronę wnioskach. W konsekwencji z całości postanowienia, w tym uzasadnienia wynika niewątpliwie nie tylko intencja utrzymania w mocy nieuchylonej części rozstrzygnięcia organu I instancji ale także i kwota jaka została przyznana Spółce tytułem wnioskowanego wynagrodzenia za dozór pojazdów.
Podstawą materialnoprawną kontrolowanego aktu stanowił art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajdujący zastosowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619) na mocy § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny (starosta) przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedną z osób wymienionych w art. 101 § 1.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości sama zasadność żądania wynagrodzenia, natomiast spór budzi wysokość należnego wynagrodzenia w aspekcie kryterium przyjętego do ustalenia należności oraz zastosowanej metody porównawczej pozwalającej na określenie stawki dobowej opłaty. Strona skarżąca bowiem stanęła na stanowisku, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły do obliczenia tego wynagrodzenia stawki dobowe ustalone w oparciu o analizę rynku lokalnego, w sytuacji gdy powinny uwzględnić inną, wyższą stawkę wynikającą z zaakceptowanej przez organ oferty, której integralną częścią był cennik na usługi przechowywania pojazdów.
Nadto skarżąca podważyła prawidłowość doboru parkingów jakie zostały uwzględnione do porównania stawek opłat istniejących w stosunkach danego rodzaju. Tak sformułowane zarzuty skargi przesądzają, że skarżąca de facto upatruje nie tylko naruszenia przepisów postępowania, ale również i przepisów prawa materialnego.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych oraz faktycznych do zakwestionowania ustalonej przez organy dobowej stawki za dozór sprawowany przez skarżącą co do pojazdów objętych żądaniem przyznania wynagrodzenia, a tym samym i prawidłowości wyliczonej kwoty przysługującej stronie z tytułu przechowywania pojazdów. W tym względzie należy w całej rozciągłości podzielić stanowisko organu odwoławczego i przytoczoną na jego poparcie argumentację.
W związku z całkowicie chybionymi wywodami skargi co do okoliczności warunkujących ustalenie przysługującego wynagrodzenia wyłania się potrzeba zaakcentowania, że przepis art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i żaden inny przepis tej ustawy nie określa kryteriów ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego za dozór pojazdów usuniętych z drogi, które przeszły na własność powiatu. Z tego też powodu w orzecznictwie przyjęto, że w tym zakresie należy posiłkować się art. 836 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", w myśl którego, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Stosowanie tego przepisu nie oznacza – jak przyjmuje to strona skarżąca - że wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez organ administracji publicznej powinno być określane zgodnie z wykazem stawek opłat za przechowanie pojazdów (taryfa), czy też stawek przedstawionych w ofercie.
Podkreślić należy, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie pojazdów usuniętych z drogi wobec, których orzeczono przepadek na rzecz powiatu jest stosunkiem administracyjnym. Powyższe wynika z całokształtu unormowania art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym mowa jest o przechowaniu pojazdu na parkingu w ramach władczych działań organu, a nie zobowiązania cywilnoprawnego.
Zgodnie z ust. 5f ww. przepisu: "usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych". Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że charakteru tego stosunku nie zmienia fakt, że pomiędzy podmiotem wyznaczonym do przechowywania takiego typu pojazdów, a organem administracji publicznej zostaje zawarta umowa cywilnoprawna, skoro administracyjne działania organów mogą być wykonywane w części przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej.
Skoro ustalenie wynagrodzenia następuje w drodze administracyjnej, a instytucja umowy, czy taryfy należy do materii prawa cywilnego, zatem przy przyznawaniu wynagrodzenia należy stosować art. 836 K.c. tylko w zakresie, w którym stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Odpowiednie stosowanie art. 836 K.c. wyłączone jest więc w zakresie, w jakim stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowywanie określone w umowie albo taryfie (por. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2219/12, z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 307/14 i z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2184/16, dostępne w Internecie). Tak więc postanowienia umowy dotyczące stawek opłat oraz okoliczności towarzyszące jej zawarciu, tj. zaakceptowanie oferty i cennika nie wiążą organu przy ustaleniu wynagrodzenia za sprawowany dozór. Jak wyjaśnił ponadto organ I instancji w umowie zawarto zapis, że nie stanowi ona podstawy dochodzenia opłat za przechowywanie pojazdów.
Skarżąca umowę tej treści podpisała. Również nietrafne jest odwoływanie się do stawek wynikających z uchwały Rady Miasta Szczecina z dnia 23 listopada 2009 r. nr XLI/1027/09, albowiem uchwała ta została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym i ma zastosowanie wyłącznie do opłat należnych od pierwotnych właścicieli pojazdów, a nie do opłat rozumianych jako wynagrodzenie podmiotów prowadzących parkingi (por. wyrok siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14, dostępny w Internecie).
Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że organy orzekające obu instancji nie popełniły błędu nie załączając do akt administracyjnych niniejszej sprawy, materiałów dowodowych z postępowania o wyznaczenie strony jako jednostki uprawnionej do parkowania pojazdów. Dowód w postaci akt takiego postępowania, przy odpowiednim stosowaniu art. 836 K.c., pozostaje bez znaczenia dla załatwienia sprawy o przyznanie wynagrodzenia.
Podkreślić należy, że organ prowadząc postępowanie w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów zobowiązany jest do ustalenia okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na przyznane w rozstrzygnięciu prawo. Wszelkie inne kwestie nie związane z tym prawem, nie mogą zostać uwzględnione przez organ. Zatem w przypadku, gdy o wysokości należności za przechowanie pojazdów nie przesądzają postanowienia umowy zawartej pomiędzy skarżącą a organem, ani postanowienia oferty przyjętej przez organ, czy cennika do tej ofert, to brak uwzględnienia przez organ stawek wynikających z tych dokumentów nie może stanowić o naruszeniu prawa.
W ocenie Sądu, chybiony jest także zarzut dotyczący doboru porównywalnych parkingów i adekwatności warunków ich funkcjonowania, jak i wymaganych starań przy strzeżeniu rzeczy. Ustalenie wynagrodzenia za dozór pojazdów w trybie administracyjnym - z uwagi na to, że odpowiadać ma kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego w danych stosunkach - wymaga niewątpliwie przeprowadzenia analizy rynku w celu ustalenia poziomu stawek funkcjonujących w rozliczeniach z przechowawcami pojazdów w okresie sprawowanego dozoru, co obliguje organ do odpowiedniego doboru parkingów do porównania. Uzasadnienie decyzji organów i zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że ta kwestia została należycie wyjaśniona i rozpatrzona, tj. z poszanowaniem zasady wynikających z postanowień art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Po pierwsze, przy ustaleniu wynagrodzenia w przedmiotowej sprawie organy słusznie objęły analizą stawki stosowane w latach 2010-2011 za przechowywanie pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań prowadzonych przez Izbę Celną, jak i Komendę Miejską Policji. Takie parkingi, aczkolwiek nie służą do przechowywania pojazdów w trybie wskazanym w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie mniej jednak pozwalają na określenie wynagrodzenia dozorcy pojazdów usuniętych z drogi w sposób precyzyjny i miarodajny z uwagi na to, że obowiązki dozorcy pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań, jak i dozorcy pojazdów usuniętych z drogi są w istocie porównywalne, zaś wymogi i standardy tych parkingów są co do zasady identyczne. Tak więc organy były uprawnione do przyjęcia dla celów porównawczych parkingu prowadzonego dla Izby Celnej i Policji, zaś argumentacja skarżącej w żaden sposób nie podważyła słuszności dokonanego wyboru.
Zwrócić należy uwagę, że przedmiotem porównania stanowiły stawki należne jednej firmie (tj. D.), ale w relacji do dwóch odrębnych podmiotów. W rezultacie opłaty za postój na parkingu pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań były zindywidualizowane i odmiennie określone w stosunku do organu celnego jak i Policji. Z powyższego wynika, że organ swoje ustalenia faktyczne co do obowiązujących stawek na rynku lokalnym parkingów depozytowych nie oparł na cenniku jednego podmiotu, lecz na stawkach wynikających z dwóch odmiennych stosunków prawnych, co wystarczające jest do dokonania porównania.
Zauważyć należy, że organ I instancji dokonał także szerszej oceny cen związanych z przechowywaniem pojazdów na parkingach strzeżonych w dłuższych okresach ("pojazdodoba" waha się od 3,30 zł do 6 zł, zaś średnia wynosi 4,65 zł) lecz z korzyścią dla skarżącej uwzględnił maksymalne stawki dobowe, jakie otrzymywała firma D. prowadząca parking depozytowy na terenie miasta S., tj. [...] zł za dobę w [...] r. i [...] zł za dobę w [...] r.
Skarżąca podnosi, że zakres obowiązków dozorcy pojazdu usuniętego z drogi różni się znacznie do obowiązków podmiotu prowadzącego parking strzeżony. Okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania, skoro Spółka pomimo opisanych w skardze przypadków związanych ze wskazanymi różnicami nie odniosła do okoliczności dotyczących przyjęcia na parking pojazdów objętych wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia. Dodać należy też, że obowiązek ciążący na dozorcy przyjęcia każdego pojazdu usuniętego z drogi nie wpływa na wysokość wynagrodzenia, zwłaszcza, że z drugiej strony obowiązki, jak i ryzyko tego przechowawcy dotyczą pojazdów mających niejednokrotnie wartość złomu.
Z kolei fakt stosowania wózka widłowego przy rozładunku, czy przemieszczaniu na parkingu depozytowym nie ma żadnego wpływu na wysokość wynagrodzenia dozorcy, ponieważ związane z tym koszty stanowią konieczne wydatki, które przyznawane są odrębnie i niezależnie od wynagrodzenia, o ile przechowawca złoży stosowny wniosek, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Na zakończenie wyjaśnienia wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii wynagrodzenia za dozór pojazdów, szczególnie po zmianie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie z dniem 4 września 2010 r. (Dz.U. Nr 152, poz. 1018), nie było stabilne. Stąd też, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odnośnie stosowania art. 102 u.p.e.a., zaprezentowane w wyroku przytoczonym w skardze, tj. o sygn. akt II SA/Sz 1278/14, nie może być brane pod uwagę, tym bardziej, że dotyczyło innego stanu faktycznego i przede wszystkim rozstrzygało inną kwestię (tzn. umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za pozór pojazdów).
Natomiast w sposób prawidłowy, wydając zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 307/14, który zapadł w sprawie ze skargi R. w analogicznym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie i w którym zaprezentowana została aktualna linia orzecznictwa sądów administracyjnych i którego motywy rozstrzygnięcia skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.
Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, zaś Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się żadnego innego naruszenia prawa, a zatem przyznanie wynagrodzenia z uwzględnieniem niższych od wnioskowanych stawek dobowych było prawnie uzasadnione.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.