Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Z. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...]., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej działką nr [...], położonej w P., gmina P., stanowiącej współwłasność B. i W. N., na działki nr [...],[...],[...], [...], [...],[...], w części dotyczącej podziału działki nr [...] na działkę [...], jako wydanej bez podstawy prawnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. objętej wnioskiem nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, tj. z powodu prawomocnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, iż pomimo tego, że po wydaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 244/13 stwierdził nieważność zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Z. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zaniechał wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Zdaniem Kolegium, nawet w przypadku wystąpienia w przedmiotowej sprawie kwalifikowanej wady prawnej w postaci rażącego naruszenia prawa i tak nie byłoby możliwe stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji Burmistrza P., albowiem jedna z działek powstałych w wyniku podziału – działka nr [...], została sprzedana przez dotychczasowych właścicieli na rzecz osób trzecich – M. i J. A.. Tym samym przywrócenie stanu na dzień sprzed wydania zakwestionowanej decyzji, nawet jeśli oczekiwany skutek miałby nastąpić tylko co do części decyzji mającej za przedmiot działkę [...] nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym.
W szczególności w razie stwierdzania nieważności w części dotyczącej działki [...] nie można by ustalić w decyzji, do której z pozostałych działek miałaby być przypisana (przyłączona) jej powierzchnia. W konsekwencji zaś takiego stwierdzenia uznać by należało, iż zakwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.), co jest negatywną przesłaną stwierdzenia nieważności.
Nie zgadzając się z opisanym wyżej rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Z. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] r. oraz o stwierdzenie nieważności Burmistrza P. z dnia [...] r., znak [...], względnie o stwierdzenie, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa.
Wnioskodawca zarzucił organowi naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że żądanie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nie może być uwzględnione z uwagi na związanie organu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...]
Wskazał nadto, że fakt poddania decyzji badaniu w zakresie stwierdzenia jej nieważności nie stoi na przeszkodzie ponownemu jej badaniu w oparciu o inną podstawę faktycznąi prawną. Obecnie w obrocie prawnym funkcjonuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadły w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 244/13 z dnia 22 maja 2013 r., na mocy którego stwierdzono nieważność zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: "P. ", w którym zawarte zostały szczegółowe ustalenia dotyczące terenu elementarnego 6-1 KDG "przeznaczenie terenu-ulica klasy głównej, projektowana kategoria: "wojewódzka" (§ 5 pkt 124 uchwały). Wyroku tego nie było w obrocie prawnym w dacie występowania z wcześniejszym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i wydania decyzji przez SKO, inne były też argumenty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw.
z art. 127 § 3 oraz art.144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stanowiący podstawę zakwestionowanego postanowienia art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn.
Kolegium podkreśliło, że w K.p.a. nie skatalogowano przypadków stanowiących inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, iż przyczynę taką stanowi okoliczność, że toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie.
Zdaniem organu, w niniejszej sprawie wniosek oparto na nieważności zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "P. ", w którym zawarte zostały szczegółowe ustalenia dotyczące terenu elementarnego 6-1 KDG "przeznaczenie terenu-ulica klasy głównej, projektowana kategoria: wojewódzka". Wniosek rozstrzygnięty decyzją z dnia [...] r. w sprawie nr [...] oparty był na przesłance rażącego naruszenia prawa – art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mającym skutkować nieważnością, ze wskazaniem, że obszar oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 6-1 KDG- projektowana ulica klasy głównej, projektowana kategoria wojewódzka, nie został zakwalifikowany w wojewódzkim planie zagospodarowania przestrzennego jako droga wojewódzka. Oba wnioski odnoszą się zatem do nieważności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia nieruchomości pod drogę kategorii wojewódzkiej, oba złożone zostały przez ten sam podmiot – Województwo Z. i dotyczą tego samego przedmiotu – decyzji Burmistrza P. z dnia [...] znak [...]
W ocenie Kolegium, zachodzi zatem tożsamość sprawy wnioskowanej ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją ostateczną, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania. W tej sytuacji rozstrzygnięcie poprzedniego składu orzekającego Kolegium jest zasadne i należało utrzymać je w mocy.
Opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Z. i Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia wydanego przez SKO w S. w toku postępowania pierwszo- instancyjnego oraz o zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący Zarząd Dróg zarzucił naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż żądanie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nie może być uwzględnione z uwagi na związanie organu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...]
W ocenie skarżącego Zarządu, z ustaniami SKO poczynionym w toku postępowania nie sposób się zgodzić, albowiem fakt, iż decyzja była już badana w świetle jej nieważności, nie wyłącza prawa do jej ponownego badania w ramach innych podstaw faktycznych i prawnych.
Skarżący stoi na stanowisku, że każdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien być rozpoznany bez ograniczeń, o ile wniosek w takim zakresie merytorycznym, czyli oparty na innych przesłankach, nie był już wcześniej złożony i rozpoznawany w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Taka sytuacja zachodzi, zadaniem Zarządu, w niniejszej sprawie, albowiem obecnie w obrocie prawnym funkcjonuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadły w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 244/13 z dnia 22 maja 2013 r., na mocy którego stwierdzono nieważność zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "P. ", w którym zawarte zostały szczegółowe ustalenia dotyczące terenu elementarnego 6-1 KDG "przeznaczenie ternu – ulica klasy głównej, projektowana kategoria: wojewódzka" (§ 5 pkt 124 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "P. Przedmiotowego wyroku nie było w obrocie prawym w dacie wydania decyzji z dnia [...] a argumenty, na których oparty pozostawał wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia [...] listopada 2009 r., były zgoła inne, niż argumenty podniesione we wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. Na poparcie powyższego stanowiska Zarząd powołał się na treść uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSA WSA 2010/2.
Zdaniem skarżącego Zarządu, organ analizując sprawę winien był rozważyć jakie elementy decyzji badało SKO wydając poprzednią decyzję. Jeżeli w toku ponownego badania sprawy ujawnią się nowe okoliczności – wcześniej nieobjęte badaniem w trybie administracyjnym – to nie zachodzą postawy do odmowy wszczęcia postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, podniesione zostały zupełnie nowe argumenty związane ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, niepodlegające wcześniejszemu badaniu przez organ administracji. Nadto, strona skarżąca nie mogła przywołać przedmiotowych argumentów w poprzednim postępowaniu, albowiem wyrok WSA w Szczecinie wydany został w roku 2013.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwana dalej "P.p.s.a.".
Przeprowadzona w niniejszej sprawie, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go aktu doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy – wydane przez ten organ w innym składzie orzekającym – postanowienie odmawiające na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego Z. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., który wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej działką nr [...], położonej w P., gmina P.. Odmawiając wszczęcia postępowania organ uznał bowiem, że zachodzi tożsamość sprawy wnioskowanej ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją ostateczną.
Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Zgodzić należy się z Kolegium, że "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zachodzi m.in., gdy wniosek złożono w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta i zakończona decyzją ostateczną, gdyż taka decyzja tworzy stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy.
Zdaniem Sądu, nie sposób podzielić stanowiska organu, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 615/17). Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. muszą być zatem oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1076/19). Natomiast, jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania
Po drugie, skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1197/18).
Taka sytuacja natomiast wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem strony skarżącej, wnioski złożone w rozpoznawanej sprawie (z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2019 r.) oparte zostały na różnych przesłankach, bowiem obecnie w obrocie prawnym funkcjonuje wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 244/13, na mocy którego Sąd stwierdził nieważność zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "P. i w którym zawarte zostały szczegółowe ustalenia dotyczące terenu elementarnego 6-1 KDG "przeznaczenie ternu – ulica klasy głównej, projektowana kategoria: wojewódzka".
Z kolei, Kolegium rozpoznając ww. wnioski, działając przy tym zarówno jako organ pierwszej, jak i drugiej instancji, stwierdziło, że dotyczą one nieważności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia nieruchomości pod drogę kategorii wojewódzkiej, oba złożone zostały przez ten sam podmiot oraz dotyczą tego samego przedmiotu – decyzji Burmistrza P. z dnia [...] znak [...] Kolegium odniosło się przy tym do meritum żądania strony skarżącej w kontekście skutków nieważności planu miejscowego.
Takie działanie jest niedopuszczalne, gdyż ustalenia w tym zakresie mogły być dokonane jedynie po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Przypomnieć należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a K.p.a. jest aktem o charakterze formalnym, a nie merytorycznym.
W ocenie Sądu, nie przesądzając wyników postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącej, wykazane wyżej uchybienia potwierdzają, że Kolegium w obu składach orzekających, dopuściło się uchybień przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie postanowień wydanych w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie i stosownie do art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę, rzeczą organu będzie rozważenie wniesionego przez stronę skarżącą wniosku pod kątem występowania przesłanek do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a w dalszej kolejności do oceny, czy w sprawie zachodzą nowe okoliczności, tj. nieobjęte wcześniejszym wnioskiem strony z dnia [...] listopada 2009 r.