Uzasadnienie
E. P. złożył w dniu [...] r. do Prezydenta Miasta S., wniosek o zwrot kwoty [...] zł, stanowiącej różnicę pomiędzy uiszczoną przez niego opłatą w kwocie [...] zł, a aktualną opłatą za wydanie za wydanie karty pojazdu nr [...], dla samochodu marki [...] nr rejestracyjny [...].
Pismem z dnia [...] r., Prezydent Miasta S. odmówił uwzględnienia wniosku E. P. wskazując, że wniósł opłatę w wysokości zgodnej z obowiązującymi przepisami – rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z Nr 59, poz. 421). Organ podkreślił, że obowiązek pobrania opłat za rejestrację pojazdu wynika wprost z § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1727 – j.t. ze zm.).
Dalej organ wyjaśnił, iż starosta (prezydent miasta) jest jedynie organem wykonawczym przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach i działa na podstawie prawa. Zobowiązany jest zatem do stosowania obowiązujących w danym czasie przepisów prawnych. Pobierając opłaty za zarejestrowanie pojazdu, w tym za kartę pojazdu, organ działał zgodnie z prawem i w granicach prawa, stąd też wniosek o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu organ uznał za bezzasadny.
W dniu [...] r. E. P. wezwał Prezydenta Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa i dokonania zwrotu nadpłaty na jego rzecz.
W odpowiedzi na wezwanie organ, pismem z dnia [...] r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.
E. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na czynność Prezydenta Miasta S., polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 oraz postanowienie Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 10 grudnia 2007 r.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, w pierwszej kolejności podnosząc iż skarga nie spełnia wymogów formalnych, bowiem nie zawiera oznaczenia organu, którego sprawa dotyczy, jak również nie wskazuje naruszenia prawa bądź interesu prawnego, a następnie podnosząc zarzut przedawnienia roszczenia objętego skargą. Upłynął bowiem zarówno 10 letni termin przedawnienia roszczenia, wynikający z przepisów Kodeksu cywilnego (tak: uchwała SN z dnia 2 czerwca 2010 r. III CZP/37/10), jak i 5 letni termin przedawnienia wynikający z przepisów Ordynacji podatkowej mającej zastosowanie do opłat za kartę pojazdu, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe - art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W ocenie organu termin przedawnienia w niniejszej sprawie wynosi 5 lat, a jego bieg rozpoczął się z dniem 31 grudnia 2005 r., w związku z czym roszczenie przedawniło się z dniem 1 stycznia 2011 r.
Niezależnie od powyższego Prezydent Miasta S. podniósł, że nie można mu zarzucić działania niezgodnego z prawem. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zgodnie z art. 6 k.p.a.), a w dniu uiszczenia przez skarżącą opłaty za wydanie karty pojazdu istniała podstawa prawna do jej pobrania w określonej wysokości. Opłata za kartę pojazdu od skarżącego została pobrana w czasie, gdy obowiązywał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało wydane znacznie później. Do czasu wydania tego orzeczenia organ administracji nie jest władny dokonywać oceny konstytucyjności powszechnie obowiązujących przepisów. Miał obowiązek do pobierania na podstawie tych przepisów opłat w określonej wysokości.
Nadto z treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku wynika, iż uwzględniając wniosek Ministra Transportu i Budownictwa Trybunał uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego zapisu do dnia 1 maja 2006 roku celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu nowej regulacji tejże kwestii bez pozbawiania powiatów wpływów z odpłatności za te czynności.
Wobec powyższego do chwili oznaczonej przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej zakwestionowany zapis uprawniał organ rejestrujący pojazdy do pobrania za wydanie karty pojazdu opłaty w kwocie w nim ustalonej w wysokości [...] złotych.
Potwierdza to również teza i treść uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego Izba Cywilna z dnia 3 lipca 2003 r. - III CZP 45/2003, zgodnie z którą w przypadku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego zawierających odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może być inaczej tłumaczone, jako jego pozostawienie na czas oznaczony w porządku prawnym i oznacza, że Trybunał Konstytucyjny, mimo stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach kompetencji (przekraczającej w tej kwestii uprawnienia ustawodawcy zwykłego), utrzymuje w mocy normę prawną.
W konsekwencji czego do wskazanej w wyroku TK daty utraty mocy obowiązującej dany przepis winien być uznany za zgodny z prawem. W doktrynie przyjęło się stanowisko, iż przyznanie orzeczeniom TK skutków sięgających w przeszłość znajduje uzasadnienie wyłącznie gdy TK wyraźnie wskazał bądź w sentencji orzeczenia bądź w jego uzasadnieniu retroaktywne działanie orzeczenia. Jeżeli Trybunał nic w tym zakresie nie stwierdził, to należy przyjmować, iż przepis utracił moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK i skutki tego działają wyłącznie na przyszłość (art. 190 ust 3 Konstytucji RP). W sytuacji zaś gdy TK wyraźnie odniósł utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego do określonej daty późniejszej od daty ogłoszenia orzeczenia to akt ten obowiązuje do daty wskazanej przez TK. (komentarz do kodeksu cywilnego pod redakcją Gerarda Bieniek, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2005 rok, str. 313 pkt 4 akapit 4 i tr. 315 pkt 6 akapit 6).
Dodatkowym argumentem przemawiającym za oddaleniem skargi jest fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o zakwestionowanym zapisie nie nałożył, ani też nie orzekł o obowiązku organów administracyjnych zwrotu pobranych opłat w kwocie wyższej niż obecnie obowiązujące opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej czynności według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że narusza ona prawo.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była czynność Prezydenta Miasta S., polegająca na odmowie zwrotu E. P. kwoty [...] zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej przez skarżącego za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją samochodu marki [...] nr rejestracyjny [...].
Poza sporem pozostaje, że opłatę w wysokości [...] zł za kartę ww. pojazdu ustalono w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310) i została ona uiszczona w dniu 28 grudnia 2005 r. W ocenie organu była to czynność znajdująca oparcie w obowiązujących ówcześnie przepisach, a obecnie brak jest podstaw do domagania się zwrotu nadpłaty z uwagi na upływ terminu przedawnienia.
Dokonując zasadności żądania skarżącego, na wstępie wskazać trzeba, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępna na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W uchwale tej NSA wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.
Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 ww. ustawy, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w oparciu o które naliczona została skarżącemu opłata za wydanie karty pojazdu, zostały uchylone w związku ze stwierdzeniem ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestią sporną pozostaje, które przepisy należy stosować do ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji, czy uprawnionym jest twierdzenie, że roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu, jak wywodzi organ w odpowiedzi na skargę.
Dokonując oceny stanowiska zaprezentowanego przez organ w pierwszej kolejności należy podkreślić, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczeń można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Wbrew wywodom organu nie będą tu miały zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania zasadnicze znaczenie dla oceny, czy roszczenie E. P. uległo przedawnieniu, ma przesądzenie, czy będą tu miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z zawartą w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), normą intertemporalną do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta ma zastosowanie do spraw, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, ale do dnia wejścia w życie tej ustawy nie zostały zakończone. W ocenie sądu norma ta nie może mieć zastosowania do spraw, które zostały wszczęte i zakończone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. W takiej sytuacji bowiem zastosowanie mają przepisy dotychczasowe.
Nadmienić również należy, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 (publ. OSNC 2013/1/5) stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, środki publiczne, będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że brak jest podstaw do wywodzenia, iż roszczenie skarżącej uległo przedawnieniu w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych.
W świetle przywoływanego wcześniej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, że przepis, który stanowił podstawę pobrania od skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu okazał się niezgodny z ustawą zasadniczą, co w sytuacji, gdy roszczenie o zwrot nadpłaty nie uległo przedawnieniu z przyczyn wyżej wskazanych, powinno stanowić podstawę do zwrotu nadpłaconej kwoty.
Sąd nie podzielił argumentacji organu odnoszącej się do faktu, iż wysokość opłaty, w dacie jej pobrania, była zgodna z obowiązującymi przepisami, podobnie jak nie zasługiwał na uwzględnienie argument odnoszący się do odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co w ocenie organu winno skutkować uznaniem, że pobrano opłatę zgodnie z obowiązującymi w dacie tej czynności przepisami. Zdaniem Sądu komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511).
Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, stosownie do art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ.
ONSA i WSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, orzeczenia dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozpoznając wniosek skarżącego o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu organ powinien zastosować art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza, że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł.
Końcowo stwierdzić należy, Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn wskazanych przez organ. Ze złożonego przez skarżącego pisma wynika bowiem wprost, którego organu czynność została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego, o czym świadczy chociażby okoliczność, iż organ bez trudu zidentyfikował, w oparciu o wskazane przez skarżącego dane, która czynność została zaskarżona. Oczywistym w świetle przytoczonych wywodów jest również, iż skarżący posiada w niniejszej sprawie interes prawny do zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta S., polegającej na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu.
Na podstawie art. 146 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt I wyroku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta S., a w pkt II na podstawie art. 146 § 2 ww. ustawy uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty w kwoce [...]zł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.