Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 309/19

Uzasadnienie

1. 1. Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] r. odmówił ustalenia dla Z. L. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym R. w gminie G., z uwagi na nie spełnienie warunku o jakim mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1073). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało ww. decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 182/18) uchylił ww. decyzję oraz decyzję organu I instancji z uwagi na wady postępowania dowodowego. Analiza urbanistyczna poprzedzająca wydanie decyzji w I instancji nie zawierała bowiem części tekstowej, co naruszało § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).
2. 2. Ponownie rozpoznając sprawę, po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej spełniającej warunki określone przepisami prawa, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, z uwagi na brak zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 28,5 m, wobec czego do analizy urbanistycznej wzięty został pod uwagę obszar w odległości 85,5 m od granic tej działki. Na obszarze analizowanym występują grunty drogowe, leśne, rolne i wody płynące. Brak jest zabudowy mieszkaniowej, co uniemożliwia ustalenie wskaźników i parametrów nowej zabudowy co do m. in. kształtu i geometrii dachów, kąta nachylenia połaci dachowych, kolorystyki i innych parametrów.
3. 3. W odwołaniu od decyzji Skarżąca zakwestionowała prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wskazała, że działka nie ma żadnych ograniczeń w dostępie do infrastruktury, tak energetycznej jak i wodno-kanalizacyjnej. W ocenie odwołującej się w sytuacji braku planu miejscowego celowym byłoby skorzystanie z opinii biegłego geodety sądowego.
4. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśniło, że rolą decyzji wydawanych przy okazji zagospodarowywania obszarów, na których nie ma miejscowych planów, jest przede wszystkim gwarantowanie zgodności zamierzeń z ustawodawstwem. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeżeli jej nie stwierdzi ma obowiązek wydać decyzję zgodną z wnioskiem inwestora. Ustalenie warunków zabudowy następuje na postawie przepisów zawartych w artykułach 59 - 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych;
5. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
6. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia;
7. 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, albo jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
8. 5) decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami między innymi ustawą o ochronie przyrody, Prawem ochrony środowiska, ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawą o odpadach, o drogach publicznych. Kolegium, po szczegółowym zbadaniu nadesłanych z odwołaniem akt sprawy podzieliło stanowisko organu I instancji uznając, że znajduje ono oparcie w przepisach prawa. Powodem negatywnego dla Skarżącej rozstrzygnięcia był wykazany w opinii urbanistycznej brak zabudowy sąsiedniej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących planowanej na działce nowej zabudowy, tj. budowy budynku mieszkalnego. Nie spełnienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyni wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy niemożliwym. Regulacja zawarta w tym przepisie ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne i środowiskowe. Stanowiąca podstawę negatywnego dla Strony rozstrzygnięcia Organu pierwszej instancji zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji Organu I instancji wyczerpuje tryb określony w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia nakazuje określić obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak, niż 50 metrów. Dla potrzeb rozstrzygnięcia wniosku strony wyznaczono 85,5 metrowy obszar analizowany. Na żadnej z działek w zakreślonym obszarze nie występuje zabudowa pozwalająca na kontynuację planowanej przez odwołującą się funkcji. Wbrew twierdzeniom Strony, organ I instancji w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami wyznaczył granice obszaru analizowanego.

Z mapy ewidencji gruntów obr. [...], wynika, że granica obszaru analizowanego została wyznaczona wokół działki nr [...] w odległości co najmniej trzech frontów tej działki. Pomiary wskazują, że front działki liczy 28,5 m. Granice obszaru analizowanego zostały zatem ustalone w odległości 85,5 m. Urbanista przeprowadzając przedmiotową analizę stwierdził, że skoro w wyznaczonym obszarze, obejmującym wymaganą rozporządzeniem minimalną wielkość, występują jedynie działki niezabudowane w użytkowaniu rolnym i leśnym, zbędne staje się objęcie analizą i granicami obszaru analizowanego działek oddalonych ponad konieczną ustawową odległość. Kolegium zgodziło się z tym stanowiskiem i uznało, że rozszerzenie obszaru analizowanego, wykazujące szersze uwarunkowania przestrzenne, w tym np. znajdujący się w znacznym oddaleniu konkretny typ zabudowy, o który ubiega się inwestor, nie powinno mieć wpływu na rozstrzygnięcie o sposobie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

Obecnie analizowany obszar jest spójny, a celem wnioskodawcy jest jedynie wykazanie istnienia zabudowy usytuowanej w dużym oddaleniu, posiadającej funkcję zbliżoną do planowanej. Z akt sprawy wynika, że najbliższa zabudowa o funkcji mieszkalnej, zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], która mogłaby stanowić odniesienie dla planowanej przez wnioskodawczynie zabudowy, znajduje się poza granicami prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego i w linii prostej jest oddalona o około 720 m, a działka nr [...] o 530 m. Odnosząc się do wniosku odwołującej się o przeprowadzenie rozprawy Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 89 § 2 K.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Zatem rozprawę przed organem administracji publicznej przeprowadza się w sytuacji, gdy w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem się wykluczają w części lub w całości. Celem rozprawy, w przypadku konieczności uzgodnienia interesów stron, jest więc doprowadzenie do ich konfrontacji, która umożliwi organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Ponadto, zgodnie z treścią art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca. Skoro zarzuty podniesione w odwołaniu nie okazały się zasadne, a decyzja organu I instancji odpowiada przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanych na jej podstawie przepisach rozporządzenia, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.

1. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję Skarżąca podniosła, że decyzja została wydana w oparciu o bardzo wąskie rozumienie przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, co już podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku wydanym w tej sprawie. Wójt Gminy G. ponownie wydał decyzję odmowną, po wielu miesiącach przetrzymywania wniosku bez podania jakichkolwiek przyczyn. Działka ma możliwość podłączenia do wszystkich mediów, a w niedalekiej odległości znajdują się zabudowania pozwalające na ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca podniosła, że inni właściciele działek z tej samej wsi nie mają problemów z uzyskaniem warunków zabudowy, mimo że ich działki nie dysponują np. pełnym dostępem do mediów i nikt nie wymaga od nich spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu (...). W ocenie Skarżącej, wydanie jej decyzji odmownej może mieć związek z planami inwestycyjnymi innych właścicieli nieruchomości i wybudowanie przez nią budynku mieszkalnego jednorodzinnego niweczyłoby te plany.
2. 6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

1. 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym R. w gminie G.. Z analizy urbanistycznej dołączonej do decyzji organu i instancji wynika, że działka inwestycyjna jest położona w obszarze niezurbanizowanym, niezabudowanym, nie jest zabudowana. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się na działce nr [...] oddalonej od wnioskowanej działki o 720 m, a działka nr [...] znajduje się w odległości 530 m. Działka objęta wnioskiem znajduje się w obszarze użytkowanym rolniczo i w promieniu 50 m oraz trzykrotnej szerokości frontu działki brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
2. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
3. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
4. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
5. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
6. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie określa wymagania dotyczące ustalania:

1. 1) linii zabudowy;
2. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3. 3) szerokości elewacji frontowej;
4. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§1).

W myśl § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów).

8. Z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że w obszarze analizowanym wyznaczonym, zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia, brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Teren jest wykorzystywany do celów rolniczych i leśnych. Uniemożliwia to ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej itd. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Przyczyny decydujące o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i jego "rozciągnięciu" w określonym kierunku muszą służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. W kontrolowanej sprawie organy uznały, że nie ma potrzeby rozszerzania obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ponieważ nie służyłoby to wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Działka objęta wnioskiem położona jest w obszarze wykorzystywanym do celów rolnych i leśnych, brak w obszarze analizowanym oraz w znacznej odległości dookoła działki, jakiejkolwiek zabudowy. W ocenie Sądu obszar analizowany został ustalony prawidłowo. Zasadnie Organy orzekające w sprawie uznały, że ustalenie wymagać dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie było możliwe.

9. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące tego, że działka ma dostęp do drogi publicznej, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do budowy domy, nie mogły spowodować uwzględnienia skargi, ponieważ jak wskazano powyżej, wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą być spełnione łącznie. Brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa uniemożliwia wydanie warunków zabudowy.

10. Z powodów przedstawionych powyżej, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd, w razie nieuwzględnienia skargi, skargę oddala. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku wydano na podstawie art. 250 tej ustawy.