Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej "k.p.a.") oraz art. 16 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 3, art. 23a ust. 1,2 i 5, art. 25 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114), uchylił od dnia [...] r. własną decyzję nr [...] z dnia [...] r. dotyczącą przyznania A. S. zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności w okresie od [...] r. Organ stwierdził, że w dniu [...] r., wpłynęło pismo z Urzędu Marszałkowskiego w S. informujące, iż w niniejszej sprawie od dnia [...] r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a zatem należało uchylić decyzję przyznającą świadczenie rodzinne.
Od powyższej decyzji odwołała się matka A. S. – E. S., która zarzucała zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. w zw. z art. 23a ust. 5 i art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w tym uchylenie decyzji z mocą wsteczną oraz niewyjaśnienie przyjętej daty uchylenia decyzji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr SKO. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 23a ust. 5 a także art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej "u.ś.r.", utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 23a ust. 1, 2, 4 i 5 u.ś.r. wskazując, że w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa. Natomiast, gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której owa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Kolegium podkreśliło, że brzmienie tego przepisu jest skutkiem nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie w dniu 18 września 2015 r.
Zdaniem organu odwoławczego, art. 23a u.ś.r. w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji, jednakże już w dniu rozpoznania odwołania przez Kolegium, nowelizacja tego przepisu taką podstawę dawała. W piśmie z dnia [...] r. Marszałek Województwa ustalił bowiem, że w rodzinie S. od dnia [....] r. zastosowanie miały przepisy prawa niemieckiego. Z pisma tego wynika, że J. S. od [...] r. mieszka w [...] i jest w tym kraju zatrudniony, natomiast E.S. wraz z dzieckiem A. mieszkają w [...] od dnia [...] r., a zatem zasadnie uchylono decyzję ostateczną.
A. S., reprezentowany przez matkę E. S. zaskarżył opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 107 k.p.a. w zw. z art. 23a ust. 5 i art. 32 u.ś.r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak wskazania przyczyn przyjęcia daty 1 maja 2010 r. jako skutku uchylenia decyzji,
- 2) art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie,
- 3) art. 32 u.ś.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji z mocą wsteczną,
- 4) art. 23a ust. 5 u.ś.r., poprzez jego niewłaściwą interpretację i niezbadanie przez organ I, jak i II instancji, czy skarżąca lub członek jej rodziny pobierał jakiekolwiek świadczenia z kraju zatrudnienia ojca dziecka.
Skarżący podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego przyjęto, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczania społecznego mają zastosowanie od dnia [...] r. i dlaczego z datą [...] r. należało uchylić decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny na jego rzecz. W szczególności nie wyjaśniono, czy doszło do zbiegu pobieranych świadczeń i czy jego ojciec faktycznie pobierał świadczenia rodzinne tożsame ze świadczeniem pobieranym przez skarżącego. Nadto według strony, podstawy prawne wydanej decyzji należało ocenić nie w brzmieniu przepisów z chwili rozpatrywania odwołania, ale z chwili wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Jak wynika z treści decyzji Prezydenta Miasta S., z dnia [...] r., o uchyleniu od dnia [...] r. decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, podstawą jej wydania były przepisy art. 16 w związku art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 3, art. 23a ust. 1, 2 i 5, art. 25 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114), zwanej dalej "u.ś.r.". Zdaniem Kolegium, które utrzymało w mocy powyższą decyzję, w dniu wydania tej decyzji przez organ I instancji "brzmienie art. 23a u.ś.r. nie mogło być podstawą do uchylenia decyzji poza brzmieniem zapisu art. 32 ustawy, jednakże w dniu rozpoznania odwołania przez Kolegium nowelizacja art. 23 ust. 1 i 2 ustawy daje podstawę do uchylenia decyzji w związku z zaistnieniem koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego".
Jednocześnie w podstawie prawnej swojej decyzji Kolegium nie wskazało ani przepisu art. 23 ust. 1 lub 2, ani też 23a ust. 1 bądź ust. 2 u.ś.r., a jedynie art. 23a ust. 5 tej ustawy. W tej sytuacji nie sposób stwierdzić, który z tych przepisów Kolegium miało na myśli, ani tym bardziej jaki wpływ miała zmiana tego przepisu na sytuację skarżącej. Tymczasem, zważywszy na treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, okoliczność ta ma kluczowe znaczenie, skoro, zdaniem Kolegium, w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta S. nie było podstawy do uchylenia decyzji z dnia z dnia [...] r., przyznającej skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny.
W tej sytuacji, sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy k.p.a., tj. art. 15, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1, a także przepisów prawa materialnego i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Doszło bowiem do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 32 ust. 1 u.ś.r., poprzez zastosowanie art. 23a ust. 5 ww. ustawy - w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 września 2015 r. - w sytuacji, gdy przepis ten w dacie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Dodać należy, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, uregulowań zawartych w art. 23a ustawy, co do zasady nie można zaliczyć do norm prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 556/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Łd 79/14). Przepis ten zawarty jest w rozdziale 6 ustawy "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych", a w jego treści zawarte zostały reguły postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny osoby uprawnionej przemieszcza się w obszarze Unii Europejskiej albo objętym Europejskim Obszarem Gospodarczym i podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Niemniej jednak należy wziąć pod uwagę, że norma prawna zawarta w treści ust. 5 art. 23a bezpośrednio wywiera skutki w sferze uprawnień do świadczenia rodzinnego, nakazuje bowiem uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, gdy zachodzi przypadek, do którego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 477/10).
Zdaniem sądu, należy także zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r. (II SA/Łd 788/15), zgodnie z którym "ustalenie podlegania ustawodawstwu", o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (patrz: powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10). Niezbędnym jest przy tym ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy wchodzą w grę przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W niniejszej sprawie, organy obu instancji poprzestały wyłącznie na treści pisma Marszałka Województwa z dnia [...]., które nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wyrażonego w nim stanowiska. Choć przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazują, w jakiej formie prawnej marszałek województwa ustala, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w praktyce przyjęło się, że marszałek informuje o tym organ dotychczasowy w formie pisma. Pismo takie nie może stanowić osobnego przedmiotu zaskarżenia, co nie oznacza, że stanowisko w nim wyrażone nie podlega żadnej kontroli a dla organu właściwego pozostaje bezwzględnie wiążące. Kontrola wspomniana dokonywana jest bowiem na etapie rozpoznawania odwołań czy skarg na wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei obliguje marszałka do uzasadnienia stanowiska w tym zakresie.
W rozpoznawanej sprawie J. S. wyjechał do [...] w [...] r. czyli już po wydaniu decyzji z dnia [...] r., zaś Marszałek Województwa uznał, że przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miały zastosowanie w wypadku rodziny E. i J. S. – od dnia [...] r. W piśmie stwierdzono jedynie, że J. S. mieszka w [...] od [...] r., zaś zatrudniony w tym kraju jest od [..] r. E. S. wraz z dzieckiem A. S. mieszkają w Niemczech [...] od dnia [...] r. Powyższe dane w żadnym razie nie pozwalają na stwierdzenie, dlaczego przepisy dotyczące wspomnianej koordynacji zabezpieczenia społecznego miały zastosowanie właśnie od [...] r. i z jakiego powodu organy właśnie taką datę przyjęły.
Stwierdzone przez sąd naruszenia prawa spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną sądu oraz wskazania co do wyjaśnienia stanu faktycznego, następnie zastosuje właściwą podstawę prawną i dokona stosownego rozstrzygnięcia.