Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § pkt 1 w związku z art. 217 art. 218 § 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia R. K., utrzymało w mocy postawienie Burmistrza W. w sprawie wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. o [...] od [...] r.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dniu [...] r. R. K. wystąpił do Burmistrza Gminy W. z żądaniem wystawienia zaświadczenia, iż podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia [...]. jako właściciel gospodarstwa rolnego we wsi [...]. Rozpatrując złożony wniosek Burmistrz przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego celem było zebranie materiału i ustalenie faktów oraz ustalenie gdzie mogą znajdować się akta byłego gospodarstwa rolnego R. K.. Organ I instancji wyjaśnił, że dokonał w szczególności przeglądu:
akt zgromadzonych w archiwum zakładowym, kart ubezpieczeniowych rolników indywidualnych które prowadzone były przez Urząd przed powstaniem Kasy[...], spisu akt przekazanych do archiwum, teczek wszystkich gospodarstw rolnych czynnych i przekazanych na Skarb Państwa z miejscowości [...].
Organ I instancji wyjaśnił także, że skontaktowano się także z SKR w W. w kwestii umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego przez R. K. na rzecz SKR w W. oraz wystąpiono do Kasy[...].
W oparciu o powyższe czynności udało się ustalić, że [...] r., aktem notarialnym Rep. A [...]. i E. K. kupili od Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. 8 ha położone w [...]. Objęcie nabywanej nieruchomości w posiadanie przez nabywców nastąpiło [...] r. Do wniosku o wydanie zaświadczenia R. K. dołączył kserokopię decyzji: dnia [...] r, znak: [...] wydanej przez Urząd Miasta i Gminy w W. z której wynika, że w dniu [...] r. wydzierżawił swoje gospodarstwo rolne na rzecz Spółdzielni Kółek Rolniczych w W. na okres [...] lat. W owej umowie Spółdzielnia zobowiązała się ponosić wszelkie świadczenia związane z użytkowaniem tego gospodarstwa. W dacie wydzierżawienia gospodarstwa rolnego na rzecz SKR rolnicy indywidualni nie byli objęci ubezpieczeniem społecznym. Organ I instancji ustalił również, że w roku [..] SKR w W. przekazała protokółem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] r., za zgodą R. K., wydzierżawione gospodarstwo Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej im. [...] w Ł..
Nie udało się jednak ustalić do kiedy RSP w Ł. dzierżawiła przedmiotowe gospodarstwo rolne, ponieważ RSP w Ł. uległa likwidacji a wszelka dokumentacja uległa zniszczeniu z powodu złego zabezpieczenia. R. i E. K. gospodarstwo sprzedali [..] r. aktem notarialnym Rep [...].
Po stwierdzeniu powyższych okoliczności organ I instancji odmówił wydania oczekiwanego zaświadczenia podając, iż do [...] r. R. K. nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych, gdyż do tego dnia rolnicy nie podlegali ubezpieczeniu społecznemu z uwagi na brak przepisów w tym przedmiocie. Natomiast co do okresu od [...] r., brak jest dokumentów potwierdzających, że R. K. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych.
R. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że poczynione przez Burmistrza ustalenia są wadliwe, a skoro to urząd przed powstaniem KRUS przyjmował wpłaty na ubezpieczenie społeczne rolników, to jego karta ubezpieczeniowa musi się znajdować w Urzędzie. Wskazał także, iż występował z pozwem do Sądu Rejonowego w K. przeciw RSP w Ł. o wpłatę zaległych zobowiązań pieniężnych oraz składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i na mocy orzeczenia z [...] r. RSP została zobowiązana do wpłaty wszystkich należności włącznie do [..] r.
Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w pierwszej kolejności wyjaśniło, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Zaświadczenie jest zatem urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów. Przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy administracyjnej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu, względnie, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ administracji organ administracji może jedynie odmówić wydania zaświadczenia.
Według Kolegium, wobec treści zażalenia oraz poprzednich wniosków, wnioskodawca oczekuje w istocie dokonania oceny prawnej dotyczącego go stanu faktycznego nie zaś potwierdzenia faktów znanych organowi. Nie zabiega bowiem o potwierdzenie uiszczania składki z tytułu ubezpieczenia społecznego lecz stwierdzenia, iż w oznaczonym okresie podlegał ubezpieczeniu społecznemu co zależało od spełnienia zróżnicowanych warunków do których władczej weryfikacji Burmistrz aktualnie nie jest uprawniony. Przy tym słusznie zauważył organ I instancji, że w okresie do [...] r. rolnicy indywidualni w ogóle nie byli objęci ubezpieczeniem społecznym. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. z 1977 r., Nr 32 poz. 140) obowiązywała bowiem od dnia 1 stycznia 1978 r.
Organ odwoławczy zauważył również, że, jak wskazuje w swoich pismach skarżący, podmiot wydzierżawiający gospodarstwo nie odprowadzał w odpowiednich okresach składek, a ich dochodzenie następowało dopiero na drodze sądowej. Jednakże nawet wydanie przez sąd wyroku zobowiązującego do dokonania oznaczonej czynności przez dzierżawcę - co zresztą w żaden sposób nie zostało przez stronę potwierdzone - nie świadczyłoby, iż faktycznie został on wykonany a składki opłacone. Ocena ewentualnego spóźnionego uiszczania składek tudzież jej uiszczanie przez inny podmiot w zastępstwie a także weryfikacja takich okoliczności jak wielkość produkcji gospodarstwa nie może być aktualnie rolą Burmistrza w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. złożył R. K.. Kwestionując postepowanie Burmistrza W. skarżący wniósł o "pochylenie się nad moja sprawą, bo ktoś powinien mieć wpływ na takie postepowanie Burmistrza W.."
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.
Ustanowiony na rzecz skarżącego pełnomocnik z urzędu pismem z dnia [...] r., w celu sprecyzowania stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze z dnia [...] r., wskazał, że skarżący w całości kwestionuje postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. wydane w sprawie sygnowanej numerem [...], zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewydanie przez Burmistrza W. zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia podlegania przez R. K. ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych w okresie od dnia 20 listopada 1970 r. do dnia 31 grudnia 1983 r., podczas gdy ww. organ powinien wydać zaświadczenie wobec obowiązku gromadzenia danych dotyczących realizacji zadań z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników,
- 2. art. 218 § 2 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:
- - nieprzeprowadzenie dostatecznego postępowania wyjaśniającego - koniecznego wobec rzekomego braku stosownej dokumentacji pozwalającej na załatwienie wniosku R. K. - pozwalającego na ustalenie przyczyn takiego stanu, ustalenie ewentualnych miejsc składowania dokumentów dotyczących R. K., potwierdzenie autentyczności posiadanych przez niego dokumentów, a tym samym
- - naruszenie zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wobec niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mimo iż pozostawało to konieczne do załatwienia wniosku skarżącego,
- 3. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i prowadzenie przez Burmistrza W. postępowania wszczętego na wniosek R. K. w sposób niweczący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a to poprzez odżegnywanie się od ciążących na nim obowiązków oraz przerzucenie konsekwencji ich niedopełnienia na skarżącego, a także niewyjaśnienie okoliczności rzekomo niepozwalających na wydanie zaświadczenia, którego żądał R. K.,
- 4. art. 79 § 1 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 kpa oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia przez organ I instancji skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań w charakterze świadków Pani M. Ł. i P. E. P. oraz o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy przed wydaniem w niej rozstrzygnięcia, przez co skarżący został pozbawiony możliwości czynnego w nim udziału, jak również poprzez zaniechanie realizacji obowiązku ustalenia, czy brakująca dokumentacja dotycząca skarżącego została przekazana do Archiwum Państwowego, do czego organ I instancji były zobligowany na mocy wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., [...], co stanowiło naruszenie przepisów prawa, w oparciu o które niniejsze postępowanie winno być prowadzone.
Wobec powyższych naruszeń pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. oraz uchylenie poprzedzającego go decyzji Burmistrza W. z dnia [...] r.
W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. do dnia 1 stycznia 1991 r., urzędy gminy były zobowiązane do gromadzenia i ewidencjonowania danych o okresach podlegania i opłacania składek na zaopatrzenie emerytalno-rentowe, jak również danych o okresach podlegania i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników indywidualnych dotyczących domowników rolników. Dane te - na mocy ww. ustawy - miały zostać przekazane jednostkom terenowym KRUS w formie wypełnionej przez gminę karty ewidencyjnej sporządzonej odrębnie dla każdego rolnika, jego małżonka i domownika. Dokumentacja źródłowa opisująca sposób realizacji przez urzędy gmin zadań z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników powinna być przechowywana w tych urzędach przez okres ustalony w oparciu o przepisy wykonawcze ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. Nr 97, poz. 673, ze zm.), tj. rozporządzenie ministra kultury z dnia 16 września 2009 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych.
Stosownie do powołanych wyżej przepisów dla przejętej z urzędów gmin przez jednostki terenowe KRUS dokumentacji dotyczącej obejmowania ubezpieczeniem społecznym rolników i wymiaru składek na to ubezpieczenie ustalono okres przechowywania przez [...] lat od daty ustalenia prawa do emerytury lub renty. Brak odpowiednich informacji na temat okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników w latach 70., 80. oraz opłaconych z tego tytułu składkach we właściwej dla miejsca prowadzenia działalności rolniczej jednostce terenowej KRUS, uzasadnia wystąpienie z wnioskiem do organów gminy o wydanie stosownego zaświadczenia na podstawie dokumentacji archiwalnej urzędu gminy. Skoro organy gminy są zobowiązane do gromadzenia i archiwizowania dokumentów będących podstawą do ustalenia danych o okresach podlegania i opłacania składek na zaopatrzenie emerytalno-rentowe, to w myśl art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego złożenie wniosku przez zainteresowanego rodzi obowiązek organu potwierdzenia tychże faktów albo stanu prawnego w formie zaświadczenia.
W celu wypełnienia ww. obowiązku, właściwy organ powinien dołożyć wszelkich starań, które umożliwiłyby spełnienie żądania zainteresowanego. Dostrzeżona przez ustawodawcę waga wniosków o wydanie zaświadczenia znajduje wyraz w art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który uprawnia organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniające, mimo iż zaświadczenie pozostaje czynnością materialno-techniczną. Burmistrz W. nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, o którym mowa powyżej. Czynności wyjaśniające ograniczyły się bowiem do wymienienia miejsc, w których prowadzone były rzekome poszukiwania dokumentacji, a których skarżący nie jest w stanie zweryfikować. W całym postępowaniu nie podjęto natomiast żadnych działań w związku z załączoną przez R. K. do wniosku dokumentacją, na której widniały wyraźnie nazwy organów oraz znaki (sygnatury), których zweryfikowanie niechybnie pozwoliłyby na namierzenie miejsca składowania akt dotyczących skarżącego.
Organ nie przeprowadził dostatecznego postępowania wyjaśniającego - koniecznego wobec rzekomego braku stosownej dokumentacji pozwalającej na załatwienie wniosku R. K.. Nie tylko nie odnaleziono właściwej dokumentacji, lecz również nie dokonano żadnych ustaleń pozwalających na odnalezienie przyczyn takiego stanu, nie wyjaśniono co jest powodem tak poważnych braków dokumentacji, jak również nie wskazano ewentualnych miejsc składowania dokumentów dotyczących R. K..
Pełnomocnik wskazał również, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia toczy się od dnia [...]r. i wypełnione było szeregiem uchybień organów postępowania administracyjnego. Przed wszystkim jednak strona skarżące nie została powiadomiona ani o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków w niniejszej spawie, ani o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy przed jej zakończeniem i wypowiedzeniem się co do zebranego w niej materiału dowodowego, co ewidentnie narusza prawo skarżącego do czynnego w niej udziału. Nadto o lekceważącym wręcz podejściu organów do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie świadczy brak zrealizowania przez organ I instancji wytycznych udzielonych mu przez organ II instancji w decyzji z dnia [...]r. (tj. zwrócenie się ze stosownym zapytaniem do Archiwum Państwowego).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Dokonana, stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), kontrola zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, nie dała podstaw do uznania, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa.
Na wstępie wskazać należy, że uregulowane w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej "K.p.a.", postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony. Składają się na nie jedynie czynności materialno – techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie dokonuje się ustaleń i ocen, tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan już ustalony, tj. jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte zostało w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide: wyrok NSA z 16.09.2005 r. sygn. II OSK 36/05 – ONSA i WSA 2006/2/64, wyroki WSA w Warszawie z 23.03.2006 r. sygn. I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21.11.2008 r. sygn. IIISA/Wa 1612/08, Lex nr 519918).
Przewidziana w art. 218 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 23.03.2006 r. przywołany wyżej). W takiej sytuuj za nietrafne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów art. 79 § 1 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a.
W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia organ administracji weryfikuje żądanie wydania zaświadczenia określonej treści poprzez pryzmat przesłanek opisanych art. 217 § 2 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że zaświadczenie wydaje się, gdy:
- 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź gdy
- 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W tym drugim przypadku – jak stanowi art. 218 § 1 K.p.a. – organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o [...] od [...]r. stwierdził, że organy obu instancji rzeczywiście nie mogły wydać zaświadczenia o takiej treści.
Wyjaśnić należy, że obowiązek potwierdzania przez Burmistrza W. okresów ubezpieczenia skarżącego może dotyczyć okresu od [...]r., tj. od daty wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. Nr 21, poz. 94 zez zm.). Przepisy tego rozporządzenia wprowadziły obowiązek prowadzenia ewidencji nazwanej "ewidencją okresów ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników". Wynikało to z treści § 1, który miał brzmienie: "Naczelnik gminy prowadzi ewidencję okresów ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników każdej z osób objętych ubezpieczeniem. Na podstawie prowadzonej ewidencji naczelnik gminy potwierdza okresy ubezpieczenia oraz dane niezbędne do ustalenia prawa i wysokości świadczeń przysługujących z ubezpieczenia społecznego".
Z ustaleń organu I instancji, którego zadania są kontynuacją zadań naczelnika gminy, wynika zaś, że skarżący opłacał składki na ubezpieczenie społeczne rolników w okresie od [...]r. Informacja o tych okresach ubezpieczenia została przekazana do Kasy [...], który to organ przejął sprawy ubezpieczenia społecznego rolników - na mocy ustawy z dnia [...]r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Burmistrz W., nie posiadając ewidencji, która prawnie mogła stanowić źródło potwierdzenia innych niż ww. okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników przez skarżącego, nie mógł wydać pozytywnego zaświadczenia dotyczącego okresu od [...]r.
Wbrew oczekiwaniu skarżącego, organ nie mógł bazować na innych dokumentach dla potwierdzenia okresu ubezpieczenia. Wyprowadzanie wniosku o objęciu skarżącego ubezpieczeniem społecznym rolników na podstawie analizy wszelkich danych pozostających w dyspozycji organu i po poddaniu tych danych ocenie poprzez pryzmat obowiązujących przepisów prawa w zakresie ubezpieczenia społecznego rolników, byłoby równoznaczne z niedopuszczalnym w postępowaniu "zaświadczeniowym" prowadzeniem postępowania jurysdykcyjnego. Wynikająca z § 2 art. 218 K.p.a. możliwość przeprowadzania przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy (bazy) do wystawienia zaświadczenia. Zaświadczenie może potwierdzać tylko istniejący stan rzeczy, a postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może służyć "stworzeniu" danych umożliwiających wystawienie zaświadczenia żądanej treści.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.