Uzasadnienie
Decyzja z dnia [...] r., nr [...] wydaną w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.) dalej "K.p.a." w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2015 r., poz. 859) po rozpoznaniu odwołania R. Ż. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...] orzekającej o zwrocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobranego na rzecz uprawnionych D. i D. D. za okres od 11 stycznia 2009 r. do 30 września 2009 r. w kwocie [...] zł Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W oparciu o wyrok zaoczny Sądu Rejonowego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt VIII RC 236/09 Prezydent Miasta wydał w dniu [...] r. decyzję zmieniającą wysokość świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego R. Ż. dla osób uprawnionych: D. D. i D. D. z [...] zł na [...] zł miesięcznie.
Na skutek zaskarżenia ww. wyroku przez ojca dzieci i jego uchylenia przez Sąd Prezydent Miasta w dniu [...] r. wydał decyzję obniżającą wysokość świadczeń alimentacyjnych na D. D. i D. D. z kwoty [...] zł miesięcznie na [...] zł w okresie od 1 marca 2010 r. do 30 września 2010 r.
W dniu [...] r. Prezydent Miasta wydał decyzję zmieniającą decyzję z dnia [...] r. w ten sposób, że podwyższył kwotę alimentów na ww. dzieci od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r.: dla D. D. z kwoty [...] zł na [...] zł miesięcznie, dla D. D. z kwoty [...] na [...] zł miesięcznie. Wydanie ww. decyzji nastąpiło w wyniku uzyskania przez organ wyroku Sądu Rejonowego z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt VIII RC 236/09, na mocy którego uchylony został zaoczny wyrok Sądu z dnia 18 listopada 2009 r. oraz podwyższona została wysokość alimentów na D. D. z kwoty [...] zł miesięcznie na kwotę [...] zł miesięcznie, a na D. D. z kwoty [...] zł miesięcznie na kwotę [...] zł miesięcznie, poczynając od 1 września 2009 r.
Ostatecznie, Prezydent Miasta, powołując się na art. 29 ust. 2 w zw.
z art. 12 ust.1, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 2 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 859) decyzją z dnia [...] r., nr [...], orzekł o obowiązku zwrotu przez R. Ż. świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobranego na rzecz osoby uprawnionej D. D. w okresie od 11 stycznia 2009 r. do 30 września 2009 r. oraz D. D. w okresie od 11 stycznia 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. Ż. wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzuciła jej rażące naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, polegające na tym, że datę zmiany określoną w tym przepisie organ utożsamił z datą określoną w tytule wykonawczym – wyroku Sądu Rejonowego z dnia 11 czerwca 2010 r. i regulującą wstecznie obowiązek alimentacyjny, podczas gdy za dzień zmiany należy rozumieć dzień, w którym możliwym było wydanie tytułu wykonawczego, co w niniejszym stanie faktycznymi odpowiada dniu 2 sierpnia 2010 r., czyli dacie stwierdzenia prawomocności określonej w klauzuli wykonalności, gdyż według odwołującej się, zmiana wysokości świadczeń jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ będzie dysponował tytułem wykonawczym.
W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżoną, opisaną na wstępie, decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło stan faktyczny sprawy a następnie odnosząc się do argumentów odwołującej się, stwierdziło, że bezspornym jest, iż od 11 stycznia 2009 r. nastąpiła pierwsza zmiana wysokości świadczeń alimentacyjnych na mocy wyroku zaocznego Sądu Rejonowego z dnia 18 listopada 2009 r., którym podwyższona została wysokość świadczeń alimentacyjnych na D. D. i D. D. z kwoty [...] zł miesięcznie na [...] zł. miesięcznie. Wyrok ten, w wyniku zaskarżenia przez ojca dzieci został uchylony wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 11 czerwca 2010 r. Sąd ten również podwyższył kwotę alimentów na rzecz osób uprawnionych jednak dopiero od dnia 1 września 2009 r. i ustalił je w innej kwocie.
Zatem w okresie od 11 stycznia 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. R. Ż. otrzymywała na synów alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie zamiast [...] zł, a w okresie od 1 września 2009 r. do 30 września 2009 r. na syna D. D. otrzymała [...] zł zamiast [...] zł. Na mocy wyroku Sądu Rejonowego z dnia 11 czerwca 2010 r. R. Ż. przysługiwały alimenty na synów w wysokości [...] zł (od stycznia 2009 r. do sierpnia 2009 r. na każdego z synów po [...] zł miesięcznie, a we wrześniu 2009 r. [...] zł na D. i [...] zł na D.), zaś strona, uwzględniając wyrok z dnia 18 listopada 2009 r.(uchylony wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010 r.) otrzymała w okresie od 11 stycznia 2009 r. do 30 września 2009 r. kwotę [...] zł. Zatem różnica między kwotą należną stronie a wypłaconą wynosi [...] zł.
Opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., R. Ż., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej rażące naruszenie prawa w postaci obrazy art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, polegające na tym, że organy I oraz II instancji datę zmiany określoną w tym przepisie utożsamiają z datą określoną w tytule wykonawczym – wyroku Sądu Rejonowego z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt VII RC 236/09 i regulującym wstecznie obowiązek alimentacyjny, podczas gdy "dniem zmiany" jest dzień, w którym możliwym było wydanie tytułu wykonawczego, bowiem zmiana wysokości świadczeń jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ będzie dysponował tytułem wykonawczym. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę i argumentację w niej podniesioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Przedmiotem sądowej kontroli zgodności z prawem jest decyzja wydana w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podstawą prawną wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dalej określanej jako "ustawa", w brzmieniu obowiązującym przed jego nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1212), zgodnie z art. 3 ww. ustawy, który stanowi, że "W przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio".
W związku z tym, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, kwestią wymagającą oceny Sądu jest dokonana przez organy obu instancji wykładnia przepisu art. 29 ust. 2 ustawy. Interpretacja tego przepisu może budzić kontrowersje, czego dowodem jest stanowisko zaprezentowane przez organy w sprawie i odmienne poglądy prezentowane przez sądy administracyjne. Z tego względu postawiony w skardze zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 29 ust. 2 ustawy okazał się zbyt daleko idący, bowiem prowadzić musiałby do wykazania przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem w przypadku możliwej, różnej wykładni analizowanej normy prawnej, nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa, bowiem może to nastąpić tylko w przypadku wykładni stojącej w jaskrawej sprzeczności z treścią danego przepisu.
Wedle stanowiska przedstawionego w zaskarżonej decyzji, w przypadku gdy osoba uprawniona do pobrania świadczeń z funduszu alimentacyjnego pobrała te świadczenia w kwocie wyższej niż później obniżona wyrokiem sądowym wysokość należnych alimentów (z mocą wsteczną), wówczas osoba ta zobowiązana jest do zwrotu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości przewyższającej obniżoną wstecznie wysokość alimentów, pomimo że w dniu pobierania świadczeń alimenty były orzeczone w wyższej wysokości. Takie stanowisko wyraził m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1655/12.
Odmienna wykładnia art. 29 ust. 2 ustawy pozwala wyprowadzić tezę, że pod użytym przez ustawodawcę pojęciem zmiany w art. 29 ust. 2 rozumieć należy tytuł wykonawczy, ponieważ zmiana w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ będzie dysponował tytułem wykonawczym, natomiast dzień zmiany rozumieć należy jako dzień, w którym możliwe było wydanie tytułu wykonawczego. Taka wykładnia wynika z istoty samych świadczeń alimentacyjnych, które zastępować mają środki, które wierzyciel alimentacyjny winien otrzymać tytułem wypłaty zasądzonych alimentów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 204/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1015/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 532/14). Pogląd ten obecnie przeważa w orzecznictwie sądowym, co potwierdzają ostatnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2081/13, wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1900/14 i I OSK 1913/14 – dostępne na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za drugim z prezentowanych stanowisk, uznając za przekonujące następujące argumenty.
Pobrane przez skarżącą w okresie od 11 stycznia 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości po [...] zł miesięcznie i w okresie od 1 września 2009 r. do 30 września 2009 r. na D. D. [...] zł, na pewno nie mogą zostać uznane za świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu ich definicji ustawowej określonej w art. 2 pkt 7 ustawy. Świadczenia te zostały wypłacone skarżącej w takiej wysokości jaka wynikała z obowiązującego w tym czasie wyroku sądowego określającego wysokość przyznanych alimentów na dwójkę dzieci skarżącej.
Również norma wynikająca z art. 29 ust. 2 ustawy, w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogła mieć zastosowania. Zauważyć należy, że obniżenie alimentów mocą wyroku sądowego z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt VII RC 236/09 nastąpiło z datą wsteczną, jednak wyrok ten "zmienił" wysokość alimentów w momencie kiedy możliwe było wystawienie tytułu wykonawczego, zatem nie obowiązywał w spornym okresie od 11 stycznia 2009 r. do 30 września 2009 r. Art. 29 ust. 2 ustawy ma natomiast zastosowanie do sytuacji w których nastąpiła zmiana wysokości alimentów, tj. wyrok stał się wykonalny, określając niższą wysokość alimentów, a w okresie do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona pobrała świadczenie w wysokości dotychczasowej, tj. wyższej niż w danym momencie została już ustalona.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2081/13, wydanym w zbliżonym stanie faktycznym, "odmienna interpretacja stawiałaby w gorszej sytuacji tych wierzycieli alimentacyjnych, którym obniżono alimenty względem pozostałych osób, do których odnoszą się regulacje zawarte w art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Naruszają normy zawarte w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej takie przepisy, które nie traktują równo, według jednakowej miary wszystkich podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną"
Wykładnia zaproponowana przez organ prowadziłaby również do tego, że takie same konsekwencje ponosiłyby osoby zobowiązane do zwrotu "nienależnie pobranych świadczeń", które miały w pewien sposób świadomie wpływ na ich pobranie w złej wierze oraz osoby pobierające przyznane świadczenia w wysokości zasądzonych alimentów, które nie miały możliwości przewidzieć, że wysokość alimentów zostanie w przyszłości obniżona z datą wsteczną.
Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w wyniku niewłaściwej wykładni przez organy obu instancji przepisu art. 29 ust. 2 ustawy, co skutkowało jego nieuprawnionym zastosowaniem w stanie faktycznym sprawy. To natomiast oznacza, że prowadzenie wobec skarżącej postępowania w trybie art. 29 ust. 2 było nieuzasadnione i bezprzedmiotowe, co winno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt 1 wyroku), na mocy art. 145 § 3 umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 wyroku) oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania (pkt 3) obejmujących koszty związane z ustanowieniem przez skarżącą pełnomocnika - stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) – 480 zł plus 17 zł tytułem opłaty skarbowej.