Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej jako "k.p.a."), art. 5 ust. 1, art. 8 pkt 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 - dalej jako: "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania E. H. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci: E. H. oraz D. H., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
W dniu 24 lipca 2018 r. skarżący złożył wniosek o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na dzieci E. H. i D. H..
Organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, z powołaniem się na wyrok WSA w Opolu z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 49/18, że uwzględnienie w dochodzie rodziny za 2017 r. dochodu uzyskanego z tytułu stypendium socjalnego z pomięciem instytucji utraty dochodu stanowi o naruszeniu prawa materialnego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania zasiłku rodzinnego z uwagi na to, że dochód rodziny (do którego zaliczono m.in. kwoty otrzymane w 2017 r. ze stypendium, socjalnego) wyniósł [...] zł miesięcznie, a więc przekroczył kryterium dochodowe.
Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, iż organ błędnie ustalił miesięczny dochód rodziny, wliczając stypendia otrzymywane w 2017 r. przez niego i żonę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i wskazując na ustalenia organu I instancji wyjaśniło, że rodzina skarżącego składa się z czterech osób, zaś małżonkowie w roku 2017 ukończyli studia. Skarżący od 6 lutego 2018 r. pracuje, za miesiąc marzec 2018 r. uzyskał wynagrodzenie w kwocie [...]zł. Małżonka strony nie pracuje, przyznane ma na syna na okres od 17 lipca 2018 r. do 16 lipca 2019 r. świadczenie rodzicielskie w kwocie [...]zł miesięcznie. Małżonkowie w roku 2017 uzyskali dochód nieopodatkowany z tytułu stypendium socjalnego - skarżący w kwocie [...]zł ([...] miesięcznie), małżonka w wysokości [...] zł ([...].).
Ponadto organ I instancji ustalił, iż miesięczny dochód rodziny skarżącego w roku 2017, tj. poprzedzającym okres zasiłkowy, w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł. Składało się na niego stypendium skarżącego - [...] zł, stypendium żony [...] zł, dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia - [...] zł oraz świadczenie rodzicielskie - [...] zł.
Zdaniem organu odwoławczego, dochód rodziny ustalono prawidłowo, zaś kryterium uprawniające do otrzymania wnioskowanych świadczeń zostało przekroczone, zatem brak jest podstaw do ich przyznania.
Odpowiadając na podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący wliczenia do dochodu rodziny kwot otrzymywanego przez małżonków w roku 2017 stypendium, Kolegium wyjaśniło, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi okoliczność uzasadniająca zastosowanie przepisów o utracie dochodu, gdyż utrata stypendium nie stanowi zdarzenia powodującego utratę dochodu w myśl art. 3 pkt 23 ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia okoliczności, które powodują utratę dochodu. Pojęcie "utraty stypendium" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Zaprzestanie pobierania stypendium nie stanowi o utracie dochodu.
Na marginesie organ odwoławczy podkreślił, iż wskazany w decyzji Kolegium z dnia [...] r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sygn. akt II SA/Op 49/18 z dnia 26 kwietnia 2018 r., który może mieć znaczenie w sprawie, na chwilę obecną jest wyrokiem nieprawomocnym.
Skarżący zaskarżył opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze decyzji tej zarzucił naruszenie:
- - art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odmowę przyznania zasiłku rodzinnego, mimo że dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza albo nieznacznie przekracza 674 zł;
- - art. 5 ust. 4b ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku planowania uzyskiwania stałego, zaplanowanego dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym, na który przyznawane jest świadczenie rodzicielskie, ale z jednoczesnym udowodnieniem, że dochód ten będzie uzyskiwany wyłącznie przez część tego roku kalendarzowego, to należy przyjąć, że dochód ten wystąpi przez cały okres na który jest przyznawane świadczenie i założyć, że wystąpi on przez wszystkie miesiące, a nie tylko część tego okresu;
- - art. 3 ust. 23 lit. b ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że utrata stypendium przez skarżącego oraz jego małżonkę nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu powołanego artykułu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 j.t. ze zm.).
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów doszedł do przekonania, że akt ten nie odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego.
Zasady przyznawania zasiłku rodzinnego uregulowano w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 2 pkt 1 ww. ustawy, świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje:
- 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie uczącej się.
Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł (art. 5 ust. 1 ustawy).
Zasadnicze znaczenie w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego jest ustalenie przez organ "dochodu rodziny" wnioskodawcy, który stosownie art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oznacza sumę dochodów członków rodziny. Definicja "dochodu członka rodziny", została przedstawiona w art. 3 pkt 2a ww. ustawy, jako przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. przepis art. 5 ust. 4 do 4c reguluje tryb postępowania w sytuacji utraty, bądź uzyskania dochodu. W przypadku utraty dochodu m.in. przez członka rodziny w roku kalendarzowy poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4 ustawy).
Z kolei zgodnie z treścią art. 3 pkt 23 utrata dochodu – oznacza utratę dochodu spowodowaną:
- a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,
- b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,
- c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej, renty socjalnej lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303),
- f) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 oraz z 2018 r. poz. 650 i 858) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm.),
- h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych;
- j) utratą świadczenia rodzicielskiego,
- k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,
- l) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Kolegium uznało, że brak jest podstawy do przyznania zasiłku rodzinnego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Mianowicie organ ustalił, że miesięczny dochód czteroosobowej rodziny skarżącego w roku 2017 r. (tj. roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego) przy uwzględnieniu dochodu uzyskanego w roku 2018 wyniósł w przeliczaniu na osobę w rodzinie [...] zł, czym przekroczył kwotę uprawniającą do przyznania wskazanego świadczenia określoną w art. 5 ust. 1 ustawy. Do dochodu tego doliczono m.in. kwoty ze stypendiów socjalnych otrzymane w 2017 r. przez skarżącego oraz jego małżonkę (będących wówczas studentami), przyjmując, że utrata stypendium nie stanowi zdarzenia, o którym mowa w art. 3 pkt 23 ustawy. Sąd w składzie orzekającym tego stanowiska nie podziela.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przy definiowaniu pojęcia "utraty dochodu" nie można pominąć celu, jakiemu ma służyć zasiłek rodzinny, a którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że obowiązkiem sądu jak i organów administracji stosujących przepisy tej ustawy, jest poszukiwanie takiej wykładni tych przepisów, która w jak najpełniejszy sposób wpisze się w realizację tego celu i w możliwie najbardziej adekwatny sposób - poprzez uwzględnienie zaistniałych zmian - będzie odzwierciedlała aktualny poziom dochodów osoby wnioskującej i członków jej rodziny. Wiąże się to z wymogiem zastosowania przy interpretacji przepisów wykładni systemowej i celowościowej.
Niewątpliwie na gruncie przedmiotowej sprawy organ odwoławczy oparł się na literalnej wykładni art. 3 pkt 23 ustawy, która doprowadziła do wniosków trudnych do zaakceptowania. Przyjęcie bowiem, że kwota stypendium socjalnego, w sytuacji zaprzestania jej pobierania stanowi dochód, który podlega wliczeniu, pozostaje w sprzeczności z intencją ustawodawcy, gdyż prowadzi do nieuprawionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów zasiłku rodzinnego, a w konsekwencji niezaspokojenia potrzeb dzieci w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej rodziny. Trudno przyjąć, aby rodzic mógł pokryć potrzeby dziecka ze środków, których już nie uzyskuje. Zdaniem Sądu, utrata omawianego dochodu powinna być rozpatrywana w ramach przesłanki utraty stypendium dla bezrobotnych przewidzianej w art. 3 pkt 23 lit. b ustawy.
Tym samym podzielić należy pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 612/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 43/16 jak i argumenty przytoczone na jego potwierdzenie. W wyrokach tych przyjęto, że interpretacja utraty dochodu w postaci "stypendium dla bezrobotnych" powinna być rozumiana funkcjonalnie tj. obejmować świadczenia socjalne przyznawane, szeroko rozumianej grupie osób bezrobotnych. Zgodnie z tą tezą, skoro uczeń nie jest osobą pracującą (a więc jest osobą bezrobotną) to otrzymywane przez niego stypendium socjalne (szkolne) mieści się w pojęciu "stypendium dla bezrobotnych". Do takiej interpretacji skłania brak zastrzeżenia przez ustawodawcę, że chodzi tu jedynie o "stypendium dla bezrobotnych" w rozumieniu przepisów jakiejś konkretnej ustawy, która nie została w ww. przepisie wymieniona.
Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż stypendium socjalne dla studenta jest instytucją pomocy materialnej podobnie jak i stypendium dla bezrobotnego, które przysługuje w okresie odbywania przez niego szkolenia w celu podniesienia kwalifikacji zawodowych i innych kwalifikacji zwiększających szansę na podjęcie lub utrzymanie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej.
Podkreślenia wymaga, że przedstawiona wykładnia pozwala na urzeczywistnienie dochodów rodziny do jak najbardziej zbliżonych w dacie składania wniosku i nie narusza słusznego interesu strony, celu ustawodawcy jak i zasady równości wyrażonej w art. 7 Konstytucji.
Z tych też względów zgodzić należy się ze skarżącym, iż w okolicznościach niniejszej sprawy stypendium socjalne powinno być traktowane jako forma zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym utrata takiego dochodu mieści się w art. 3 pkt 23 lit. b ustawy. Tożsame stanowisko co do sposobu interpretacji ww. unormowania zajęło Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia [...] a zatem na tle badanej sprawy przyjęcie odmiennej i jednocześnie błędnej wykładni narusza również zasadę zaufania do organów państwa.
Podsumowując stwierdzić należy, że przedstawione wyżej powody dowodzą, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał niewłaściwej interpretacji omawianego przepisu, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości dochodu członków rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę oraz uchybienia art. 8 k.p.a. Stanowi to więc o naruszeniu prawa materialnego oraz zasad prawa procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji organu odwoławczego.
Dokonując ponownego rozpoznania sprawy Kolegium zobligowane będzie do zweryfikowania przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i stosownie do art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania.