Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 323/20

Uzasadnienie

1. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Z. D. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") wystąpiła, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji zezwalających na czasowe zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K., dz. nr [...] obręb [...], na wysokości budynku nr [...] o pow. [...] m2 (schody [...] m2 + część obiektu [...] m2), ze względu na wydanie tych decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest właścicielką budynku [...] usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] (ul. [...]), oraz na działce nr [...] obręb [...] (ul. [...]). Część budynku (pow. [...] m2) wraz ze schodami zewnętrznymi ([...] m2) położona jest wzdłuż ww. działek, na działce nr [...] obręb [...] należącej do Miasta K. ([...] m2 wzdłuż działki nr [...],[...] m2 wzdłuż działki nr [...]). Powyższy obiekt wraz z częścią położoną na działce nr [...] obręb [...] został wybudowany zgodnie z prawem, a prowadzona w tym obiekcie działalność gospodarcza stanowi źródło utrzymania całej rodziny. Od momentu dobudowania ww. części Zarząd Dróg i Transportu w K. wydaje kolejne decyzje zawierające zezwolenia na czasowe zajęcie części działki nr [...] obręb [...] jako zajęcie "pasa drogowego" ul. [...] o pow. [...] m2. Za zajęcie części pasa regularnie były i są naliczane opłaty. Zdaniem Skarżącej, organ administracyjny wydając zgodę na zajęcie pasa drogowego, nie ustalił jednak przebiegu pasa drogowego na przedmiotowym odcinku drogi wojewódzkiej, a zatem brak było podstaw do przyjęcia, że część lokalu [...] znajdowała się i znajduje w jakiejś części w tymże pasie drogowym.

Dodatkowo strona zauważyła, że z analizy mapy zasadniczej dotyczącej ww. obszaru wynika, że tzw. "pas drogowy" zajęty jest także przez właścicieli innych, sąsiednich nieruchomości (nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]), którzy opłat z tego tytułu żadnych nie ponoszą, a zatem doszło do odmiennego traktowania różnych podmiotów wbrew art. 32 Konstytucji RP.

2. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...], [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., odmówiło stwierdzenia nieważności 39 decyzji zezwalających na czasowe zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K., droga wojewódzka, dz. nr [...] obręb [...] na wysokości budynku nr [...] o pow. [...] (schody [...] + część obiektu [...] m2) wydanych z upoważnienia Prezydenta Miasta K. w dniach: [...] czerwca 2019 r. nr [...], [...] marca 2019 r. nr [...], [...] stycznia 2019 r. nr [...], [...] października 2018 r. nr [...], [...] lipca 2018 r. nr [...], [...] marca 2018 r. nr [...], [...] grudnia 2017 r. nr [...], [...] września 2017 r. nr [...], [...] czerwca 2017 r. nr [...], [...] marca 2017 r. nr [...], [...] stycznia 2017 r. nr [...], [...] września 2016 r. nr [...], [...] czerwca 2016 r. nr [...], [...] marca 2016 r. nr [...], [...] grudnia 2015 r. nr [...], [...] listopada 2015 r. nr [...], [...] października 2015 r. nr [...], [...] września 2015 r. nr [...], [...] sierpnia 2015 r. nr [...], [...] lipca 2015 r. nr [...], [...] czerwca 2015 r. nr [...], [...] maja 2015 r. nr [...], [...] kwietnia 2015 r. nr [...], [...] marca 2015 r. nr [...], [...] lutego 2015 r. nr [...], [...] stycznia 2015 r. nr [...], [...] grudnia 2014 r. nr [...], [...] listopada 2014 r. nr [...], [...] października 2014 r. nr [...], [...] września 2014 r. nr [...], [...] sierpnia 2014 r. nr [...], [...] lipca 2014 r. nr [...], [...] czerwca 2014 r. nr [...], [...] maja 2014 r. nr [...], [...] kwietnia 2014 r. nr [...], [...] marca 2014 r. nr [...], [...] lutego 2014 r. nr [...], [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz [...] grudnia 2013 r. nr [...]

W ocenie organu, wymienione w sentencji niniejszego rozstrzygnięcia decyzje nie naruszają w sposób rażący art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnił, że do akt postępowania została dołączona mapa zasadnicza w skali 1:500 przedstawiająca fragmenty pasa drogowego ul. [...] z wyznaczoną linią graniczną pasa drogowego oraz działek nr [...], a także Metryka Ulicy [...] w K., odcinek 1, zaś w każdej sprawie załączona jest część mapy, na których określone zostały przez uprawniony do tego podmiot linie graniczne pasa drogowego z zaznaczeniem miejsca usytuowania schodów i części obiektu budowlanego w sposób, który pozwala jednoznacznie stwierdzić, że zachodzi przypadek zajęcia pasa drogowego. Dokumenty źródłowe pozwalają zatem na jednoznaczne ustalenie, jaki jest konkretnie przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. [...], w szczególności obszaru przy działce nr [...], obręb [...] Kolegium nie uwzględniło również zarzutu naruszenia zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa i nieobciążanie opłatami innych osób w przypadku podobnego zajęcia pasa drogowego wskazując, że na mocy art. 38 ust.1 ustawy o drogach publicznych podmioty, które zlokalizowały obiekty budowlane o charakterze trwałym (tak jak sąsiedzi wnioskodawczyni) w pasie drogowym przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, uzyskały niejako ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego.

3. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Skarżąca, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego podniosła, że Organ nie ustalił w zgodzie z wymogami prawa przebiegu pasa drogowego na przedmiotowym odcinku drogi wojewódzkiej, a nadto bezpodstawnie utożsamia pojęcie pasa drogowego z pojęciem granic działki ewidencyjnej. Wskazała również, że w aktach żadnej ze spraw nie odnalazła planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, natomiast mapki, o których pisze SKO, odzwierciedlają tylko granice ewidencyjne działki, nie zaś granice pasa drogowego. Natomiast mapa w skali 1:500, na którą powołuje się SKO, jest dokumentem nowym, przedłożonym dopiero przez organ pierwszej instancji do niniejszego postępowania, niebędącym częścią akt poprzednich postępowań i nie może stanowić podstawy do uznania tamtych postępowań za zgodne z prawem. Nadto Kolegium nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego pozwalającego na stwierdzenie, że sąsiadujące z jej nieruchomością obiekty budowlane nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi.

4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2020 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art.156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej jako "k.p.a.") oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2868 ze zm. - dalej jako "u.d.p."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach decyzji Organ po przytoczeniu treści art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 40 u.d.p. podkreślił, że podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie istniejących schodów zewnętrznych oraz części obiektu usługowego były wnioski ówczesnych właścicieli tych obiektów składane do Zarządu Dróg Miejskich w K., który na podstawie decyzji nr [...] Zarządu Miasta K. z dnia [...] czerwca 2002 r. jako jednostka organizacyjna wykonuje trwały zarząd do nieruchomości gruntowych będących własnością Miasta K. - miasta na prawach powiatu, stanowiących drogi powiatowe, wśród których znajduje się również ulica [...] w K.. Ulica ta od 2017 r. uzyskała kategorię drogi wojewódzkiej. Z wniosków wynikało, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia, a potem zgody na dalsze umieszczenie ww. obiektów budowlanych w pasie drogowym dotyczyło schodów wraz z częścią obiektu o łącznej powierzchni [...] m2.

W każdym z tych przypadków zarządca drogi ustalał opłatę za zajęcie pasa drogowego. Decyzje nie były zaskarżone i stały się ostateczne, a dopiero wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. obecna właścicielka obiektu wystąpiła o wszczęcie postępowania nieważnościowego 39 decyzji.

Dalej Organ przypomniał, że pasem drogowym jest obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Obowiązek ponoszenia kosztów lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą musi być zawsze poprzedzony ustaleniami co do tak rozumianego przebiegu granic pasa drogowego, dokonanymi z urzędu. W ocenie Kolegium, brak jest podstaw do twierdzenia na etapie niniejszego postępowania nieważnościowego, że takie ustalenia nie zostały dokonane. W aktach sprawy znajduje się bowiem mapka w skali 1:500 wraz z metryczką przedstawiająca fragmenty pasa drogowego ul. [...] z wyznaczoną linią graniczną pasa drogowego oraz działek nr [...]. Jak wynika z wyjaśnień organu I instancji granica pasa drogowego ul. [...] w K. nigdy nie ulegała zmianie, a więc przebiegała w taki sposób, w jaki obrazuje to mapka załączona do sprawy również na etapie wydawania przez organ zakwestionowanych przez stronę decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego.

Ewentualne braki w dokumentacji dotyczącej wydanych przez organ decyzji, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej, nie mogą być oceniane jako rażące naruszenie prawa i stanowić wprost podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazane przez stronę naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów proceduralnych - art. 7 i 77 k.p.a., mogłoby stanowić przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów miałoby charakter rażący i pozostawałoby w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenie reguł dowodowych wyrażonych we wskazanych przepisach postępowania nie może, co do zasady, stanowić więc wystarczającej, samodzielnej podstawy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., chyba że zostanie wykazane, iż końcowy rezultat uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

W opinii Organu, Skarżąca nie wykazała na żadnym z etapów zainicjowanego przez siebie postępowania nieważnościowego, że rozstrzygnięć organu pierwszej instancji w drodze 39 decyzji nie można pogodzić z zasadą praworządności. Nie wykazała również, że nie zajmuje pasa drogowego, bądź że powierzchnia zajęcia jest inna niż wynika to z decyzji organu. Organ wydawał każdorazowo decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem strony na podstawie ustalonego przez siebie i akceptowanego przez Skarżącą stanu faktycznego, że w pasie drogowym ulicy [...] na wysokości budynku nr [...] umieszczono część obiektu usługowego oraz schodów zewnętrznych o powierzchni [...] m2. Skarżąca miała możliwość dokonania oceny postępowania dowodowego prowadzonego przez organ, czy też jego uzupełnienia, zarówno na etapie rozstrzygania poszczególnej sprawy przez organ pierwszej instancji, jak również w ramach postępowania odwoławczego, które mogła zainicjować.

Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Dodatkowo Organ wskazał, że wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tkwić musi w samej decyzji, a taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku będących przedmiotem wniosku 39 decyzji organu pierwszej instancji.

Skład orzekający Kolegium podzielił też w pełnym zakresie stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., że nie można Organowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia zasady równości i przypisać dyskryminacji strony w stosunku do innych podmiotów zajmujących pas drogowy i nieuiszczających opłaty. Zaznaczył, że obiekty budowlane, na które powołuje się strona, a które zajmują pas drogowy (dotyczy nieruchomości nr [...]), zostały wybudowane przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, a więc zajęcie pasa w takim przypadku nie wymagało uzyskania odrębnego zezwolenia i uiszczenia opłaty administracyjnej.

Dalej Kolegium podkreśliło, że nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut o nieuzasadnionym stwierdzeniu w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., z uwagi na brak jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie, że sąsiadujące obiekty budowlane nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. W przypadku strony zauważono, że jest ona właścicielem obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym przez ówczesnego właściciela w 1991 r. - rozbudowanego w 2002 r. i następnie w 2003 r. - a zatem pomimo braku zagrożeń i utrudnień z powodu zajęcia pasa drogowego na potrzeby strony, nie zachodzi jeden z niezbędnych warunków traktowania jej jak właścicieli nieruchomości sąsiednich, tj. warunek umieszczenia w pasie drogowym schodów oraz części obiektu usługowego przed 1 października 1985 r. Nadto zaakcentowano, że działanie mechanizmu określonego w art. 38 ust. 1 u.d.p. następuje z mocy prawa.

Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności Organ stwierdził, że zarzuty dotyczące decyzji Zarządu Dróg i Transportu w K., wcześniej Zarządu Dróg Publicznych, nie dają podstaw do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzje te nie są obarczone również żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. zostały wydane przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczą spraw rozpatrzonych już poprzednio inną decyzją ostateczną, nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, były decyzjami wykonalnymi, w razie ich wykonania nie wywołałyby czynu zagrożonego karą oraz nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa.

1. 5. Skarżąca powyższe rozstrzygnięcie Kolegium zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze decyzji tej zarzuciła:
2. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż:
3. - istotą definicji zawartej w ww. przepisie prawa jest wydzielenie liniami granicznymi gruntu, który stanowi pas drogowy;
4. - w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędne jest przedłożenie przez organ planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej;
5. - w aktach wszystkich kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji brak jest jednoznacznego ustalenia przebiegu pasa drogowego;
6. - powoływana przez SKO jedna mapka, przedłożona dopiero na potrzeby niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności wszystkich spornych decyzji - w żaden sposób nie spełnia ww. wymogu prawa przy wydawaniu poszczególnych decyzji,
7. - w tamtych postępowaniach żadnej tego typu mapki nie było;
8. - jedna mapka z 2019 r., wbrew argumentom SKO, nie może zastąpić wymaganych prawem dokumentów przy wydawaniu decyzji w latach poprzednich;
9. - brak wymaganych prawem planów gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (a nie granic działki ewidencyjnej) przy wydawaniu poszczególnych decyzji o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego - nie jest jak błędnie to określa "ewentualnym" brakiem w dokumentacjach dotyczących wydawanych przez organ poszczególnych decyzji, ale istotnym brakiem formalnym, skutkującym nieważnością tych decyzji;
10. - wykazanie braku spełnienia w 39 spornych decyzjach w/w wymogu formalnego - wbrew argumentacji SKO w żaden sposób nie można pogodzić z zasadą praworządności;
11. - takie podejście SKO do obowiązującego w Polsce porządku prawnego sprzeczne jest z art. 7 Konstytucji RP, który mówi, że organy państwa działają na podstawie i w granicach prawa oraz sprzeczne jest z zasadą praworządności demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art.2 Konstytucji RP;
12. 2) rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP, polegające na absurdalnym stwierdzeniu przez SKO w uzasadnieniu tej decyzji, iż zarzut dotyczący braku (w każdym z 39 poprzednich postępowań) planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, strona mogła podnosić w tamtych 39 postępowaniach w poprzednich latach, choć:
13. - SKO pomyliło jednak obowiązki organu administracyjnego z uprawnieniami strony postępowania administracyjnego;
14. - to nie strona postępowania administracyjnego ma obowiązek znać i stosować obowiązujące przepisy prawa, ale organ na podstawie art. 6 k.p.a. i art. 7 ustawy zasadniczej;
15. - w żadnym z ww. 39 postępowań organ - wbrew wymogom art. 9 k.p.a. - nie informował strony o wymaganym przez prawo planie gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu;
16. - strona miała obowiązku przedłożenia ww. planu, tylko obowiązek ten ciążył na organie prowadzącym postępowanie administracyjne;
17. 3) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego poszczególnych 39 spraw, gdyż:
18. - SKO, wykazane przez nią istotne braki formalne, występujące w każdej z poszczególnych spornych 39 decyzji, stanowiące jak najbardziej rażące naruszenie prawa w każdym z ww. postępowań, błędnie interpretuje jako rzekomy wniosek o ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy;
19. - wbrew sugestii SKO, wykazane przez nią wady tkwią w samych wszystkich 39 decyzjach, ponieważ wymagane prawem plany gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi danego gruntu stanowić powinny integralną i nierozłączną część każdej z ww. decyzji;
20. 4) rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., gdyż:
21. - SKO odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania Skarżącej w stosunku do sąsiadów także zajmujących pas drogowy, ale nie ponoszących z tego tytułu żadnych opłat stwierdziło bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, iż sąsiednie obiekty zostały wybudowane przed wejściem w życie u.d.p.;
22. - nie wiadomo, na jakiej podstawie faktycznej SKO przyjęło daty wybudowania obiektów sąsiednich, ponieważ w aktach sprawy dokumentów to potwierdzających nie ma.
23. 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie zawracając się z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
24. 7. W piśmie z dnia 6 maja 2020 r. Skarżąca podtrzymując skargę wyraziła zgodę na tryb uproszony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

8. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z zm., dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując w trybie uproszczonym według powyższych kryteriów kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że akt ten odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy własną decyzję, którą odmówiono stwierdzenia nieważności 39 decyzji wydanych z upoważnienia Prezydenta Miasta K. zezwalających Skarżącej na czasowe zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K., droga wojewódzka, dz. nr [...] obręb [...] na wysokości budynku nr [...] o pow. [...] (schody [...] + część obiektu [...] m2).

1. 9. Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie nadzwyczajnym, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
2. 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
3. 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
4. 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
5. 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
6. 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
7. 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
8. 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w ww. przepisie. Oznacza to, że w tym postępowaniu nadzwyczajnym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. Aby stwierdzić nieważność danej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić istnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Organ doszedł do przekonania, że decyzje zezwalające Skarżącej na czasowe zajęcie pasa drogowego nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 k.p.a. Zdaniem Sądu, stanowisko to zasługuje na akceptację.

10. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., stanowiącym podstawę decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy już od lat 90-tych ubiegłego wieku były wydawane decyzje wyrażające zgodę na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K. pod lokalizację i funkcjonowanie części obiektu budowlanego (handlowego-usługowego), a później także schodów, gdyż obiekt ten podlegał rozbudowie. Przy czym każdoczesny właściciel nieruchomości, w tym Skarżąca, występował z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Takie zezwolenia w formie decyzji były przez organ udzielane z jednoczesnym naliczeniem stosownej opłaty. Skarżąca nie zaskarżyła w trybie odwoławczym otrzymanych decyzji, wobec czego stały się ostateczne. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności oparła na zarzucie, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa. Przy czym z rażącym naruszeniem prawa, możemy mieć do czynienia nie tylko wówczas, gdy w widoczny sposób naruszone zostały normy prawa materialnego, lecz również wówczas, gdy szczególnie drastycznie naruszono normy prawa procesowego. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Bezprawie takie ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 336/18, z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 2438/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 542/15, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie chodzi więc o jakiekolwiek, nawet znaczące uchybienia organu, tylko o takie, które nakazują przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa.

Tym samym nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 928/16, lex nr 2156510).

11. Z lektury uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i skargi wynika, że Skarżąca rażącego naruszenia prawa w decyzjach udzielających zezwolenie na zajęcie pasa drogowego upatruje w braku jednoznacznego ustalenia przebiegu pasa drogowego.

Niewątpliwe ustalenie przebiegu pasa drogowego ma istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy na tle badanej sprawy schody, jak i część obiektu budowlanego faktycznie zajmują pas drogowy. Przy czym co do zasady wykazanie, że takie zajęcie ma miejsce wymaga dysponowania mapą obrazującą granice pasa drogowego. W myśl bowiem art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Z normatywnej definicji pasa drogowego wynika, iż jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli, jaką pełni. Pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Granice pasa określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1803/12, wyrok dostępny w CBOSA).

Zdaniem Sądu, rację należy przyznać Kolegium, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia jakoby ustalenia w zakresie przebiegu drogi nie zostały przez Organ udzielający zezwolenia dokonane, czego dowodzi chociażby znajdująca się w aktach administracyjnych mapka w skali 1:500 wraz z metryczką przedstawiająca fragment pasa drogowego ul. [...] w K. z wyznaczoną linią graniczną pasa drogowego oraz działki, na której zlokalizowany jest obiekt Skarżącej.

W odniesieniu do argumentacji skargi dostrzec należy, co umknęło Skarżącej, że oprócz mapy z 2019 r., akta zawierają również mapy z 1999 r. i 2000 r. sporządzone w skali 1:500. Te wcześniejsze mapy stanowiły niejednokrotnie załączniki do wniosków o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego składanych przez kolejnych właścicieli, ale także dołączane były do pism zarządcy drogi. Niewątpliwie obrazują one fakt zajęcia pasa drogowego ul. [...] w K. przez część obiektu budowlanego, jak i schody, a zatem mapa z 2019 r. dodatkowo tylko potwierdza tę okoliczność.

Z kolei uwzględnienie niekwestionowanego faktu, że przebieg pasa drogowego nie uległ zmianie, uprawniało Organ do wniosku, że przebiegał on w taki sposób, w jaki obrazuje to mapka załączona do sprawy również na etapie wydawania zakwestionowanych przez stronę decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Przy tym nie budzi żadnych wątpliwości, że ul. [...] w K. posiada status drogi publicznej (najpierw miała status drogi powiatowej, a następnie drogi wojewódzkiej). Z tych też względów zgodzić należy się z Organem, że ewentualne braki w dokumentacji dotyczącej wydanych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego, nie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., ale co najwyżej jako zwykłe naruszenie przepisów prawa procesowego. Tego rodzaju naruszenia, powinny być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych.

Jak już wyżej to wskazano, naruszenie przepisów postępowania nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Za rażące uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, tymczasem za gołosłowne uznać należy twierdzenia skarżącej, że decyzje, objęte wnioskiem o stwierdzenie ich nieważności, nie można pogodzić z zasadą praworządności. To takich wniosków nie uprawnia analiza akt sprawy, w której znajdują się dowody potwierdzające, że część obiektu budowlanego wraz ze schodami zajmuje pas drogowy.

12. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego określają przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy o drogach, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.), w którym w § 1 ust. 1 stwierdzono, że zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z kolei ust. 3 rozporządzenia przewiduje, że do wniosku należy dołączyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Taki też zapis widnieje na wnioskach wypełnionych przez Skarżącą. Stąd argumentacja skargi, że Organ - wbrew wymogom art. 9 k.p.a. - nie informował strony o wymaganym przez prawo "planie gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi", nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Zaznaczenia wymaga, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek załączenia do wniosku mapy, o której mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia. W przypadku zatem niewykonania tego obowiązku, Skarżąca nie można wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych, zwłaszcza gdy mapy przedłożone przez poprzednich wnioskodawców potwierdzają fakt zajęcia pasa drogowego, a Skarżąca w zainicjowanych 39 postępowaniach tego faktu zajęcia pasa drogowego przez schody oraz część obiektu nie kwestionowała.

13. Również twierdzenie, że zaskarżona decyzja uchybia zasadzie prawdy obiektywnej, nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca argumentując podnoszone naruszenie podkreśliła, że Kolegium ustosunkowując się do zarzutu nierównego traktowania jej w stosunku do sąsiadów także zajmujących pas drogowy, ale nie ponoszących z tego tytułu żadnych opłat, stwierdziła bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, iż sąsiednie obiekty zostały wybudowane przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, a zatem nie wymagały zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W odniesieniu do powyższego podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. z dnia [...] września 2019 r. w którym podano, że wskazywane przez Skarżącą obiekty umieszczone w pasie drogowym dotyczą budynków wybudowanych przed 1985 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy. Z tych też względów ustalenia Kolegium w zakresie daty wybudowania ww. budynku uznać należy za wiarygodne, zwłaszcza że Skarżącą w żaden sposób tych ustaleń nie podważyła.

14. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.