Uzasadnienie
Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 i ust. 4ca w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) orzekł o utracie przez S. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2019 r.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że jak wynika z posiadanych dokumentów, S. M. podjął zatrudnienie (inną pracę zarobkową). Zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że od początku postępowania prowadzonego w sprawie zasiłku dla bezrobotnych, organ wiedział, że ma do czynienia z osobą niepełnosprawną, a więc obowiązuje go przy rozstrzyganiu sprawy art. 69 Konstytucji RP, w którym zawarty jest nakaz dla władz publicznych udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu ich egzystencji, przysposobieniu do pracy i komunikacji społecznej. Mimo to, organ wykazywał się bezczynnością i prowadził postępowanie w sposób wysoce przewlekły i niedbały czego efektem było jego odwołanie do Wojewody z 19 grudnia 2019 r. W tym czasie, skarżący znalazł się w sytuacji, w której właściciel Salonu Pogrzebowego [...] po odbytym stażu pracownika administracyjnego nie zatrudnił go na okres co najmniej 3 miesięcy, czym nie wykonał postanowienia zawartego w umowie z Fundacją [...] i pogorszył jego i tak skromną sytuację finansową.
Skarżący, będąc związany postanowieniami kontraktu socjalnego zawartego z fundacją musiał przyjąć zajęcie oferowane przez fundację, aby ukończyć program, tym bardziej, że dawało ono dodatkowe środki na życie, w tym wypadku żywność, leki i możliwość zapłacenia w terminie za energię elektryczną.
Strona wskazała, że mając starszych i schorowanych rodziców, co zostało szczegółowo opisane w piśmie do PUP, i przebywając większość czasu u nich, pomagając im we wszystkich sprawach codziennych, miał prawo zapomnieć o konieczności zgłoszenia zajęcia zarobkowego, choćby tak symbolicznego jak to.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji, ponieważ część postępowania prowadziła M. A., na którą, jak i na dyrektor PUP w S. wpłynęła skarga w poprzedniej sprawie. Dodał, że gdy konieczność wyłączenia się od rozpoznania sprawy dotyczy dyrektora organu, z mocy prawa wyłączeni są od jej rozpatrywania także wszyscy podlegli mu urzędnicy.
Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że strona w dniu [...] grudnia 2019 r. zawarła umowę zlecenia, na mocy której zobowiązała się wykonywać wymienione w niej czynności [...] w terminie od [...] grudnia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. Za wykonanie tych prac otrzymała wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto i została zgłoszona do ubezpieczeń społecznych i zdrowotnego.
Z powyższego wynika, że strona w dniu [...] grudnia 2019 r. podjęła pracę zarobkową w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Skoro strona w tym dniu przestała spełniać warunki do posiadania statusu bezrobotnego, organ I instancji miał obowiązek orzec o pozbawieniu tego statusu.
Zdaniem Wojewody, nie ma znaczenia, z jakich pobudek strona podjęła pracę zarobkową ani też, na jaki cel wydatkowała otrzymane wynagrodzenie. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie jest też istotne, że strona wskutek zapomnienia nie powiadomiła urzędu w ciągu 7 dni o podjęciu pracy zarobkowej. Nawet gdyby ten termin zachowała, to i tak nie zwalniałoby to organu I instancji z pozbawienia jej statusu bezrobotnego.
Organ odwoławczy zaznaczył, że nie ma podstaw, aby organ II instancji w zainicjowanym przez stronę postępowaniu odwoławczym przejął kompetencje do załatwienia w I instancji sprawy statusu bezrobotnego, tj. działał w trybie art. 26 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, załatwienie sprawy przez organ wyższego stopnia może nastąpić tylko w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tj. w razie wyłączenia organu załatwiającego sprawę. Taka sytuacja nie miała jednak w tym wypadku miejsca.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, S. M. podniósł, że Prezydent Miasta nie jest starostą, wobec czego nie może być w jego imieniu wydana decyzja o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej niezależnie od tego, czy osoba wykonywała pracę, czy inną pracę zarobkową, czy poinformowała o tym PUP, czy też nie.
Zdaniem skarżącego, samo podjęcie jakiejkolwiek pracy nie może być traktowane jako podstawa do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, ponieważ istotne jest uzyskanie wynagrodzenia za pracę i moment jego wypłaty. Zdarzało się już tak w Polsce i skarżący też miał takie sytuacje, że pomimo wykonania pracy, zapłaty nie otrzymał. Pozbawienie statusu osoby bezrobotnej z datą wsteczną niezależnie od wyników, jakie dało w indywidualnym przypadku podjęcie pracy lub innego zajęcia zarobkowego, nie jest pomocą organu władzy publicznej w przezwyciężeniu szczególnie trudnej sytuacji osobistej wywołanej niepełnosprawnością i brakiem zatrudnienia. Z tego względu, w przypadku osób niepełnosprawnych przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy są niezgodne z art. 69 Konstytucji RP. Ustawa ta stoi też w sprzeczności z postanowieniami art. 68 i 38 Konstytucji RP, ponieważ ochronę życia i zdrowia tych osób czyni iluzoryczną.
Wojewoda odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. orzekającą o utracie przez S. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2019 r., nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego. Co prawda uzasadnienie orzeczenia o utracie statusu bezrobotnego jest częściowo błędne, jednak nie zmienia to okoliczności, że skarżący – z przyczyn, o których będzie mowa poniżej – statusu tego nie mógł zachować.
Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1409), przez osobę bezrobotną należy rozumieć osobę, spełniającą m.in. wymogi wymienione w pkt 2 lit. a – g, i, j, l tego przepisu, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie, albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia, co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli spełnia warunki określone w ust. 1 pkt 2 lit a) do m) tego przepisu, w tym m.in. nie podlega na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia rolników (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l) ustawy.
Definicja ta skonstruowana jest z dwóch części. W pierwszej z nich wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego. Druga część zawiera zespół przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia jednoznacznie wynika, że nie każda osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może być uznana za bezrobotnego. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie czy zachowanie omawianego statusu. Nie jest możliwe odstąpienie od nich nawet ze względu na szczególne uwarunkowania konkretnej sprawy. Kwestie statusu bezrobotnego, nie zależą od uznania organów orzekających. Brzmienie art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy jest kategoryczne. Żadne inne okoliczności poza wymienionymi w ustawie nie mogą mieć zatem w przedmiotowych sprawach istotnego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 3204/15).
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organów zarówno I jak i II instancji, cytowany przepis art. 2 ust. pkt 2 ustawy nie odnosi okoliczności "niewykonywania innej pracy zarobkowej" do osób niepełnosprawnych. Zgodnie z tym uregulowaniem, status osoby bezrobotnej i niepełnosprawnej osoby bezrobotnej nieco się różni. W wypadku bezrobotnego nielegitymującego się żadnym stopniem niepełnosprawności przewidziano bowiem jednoznacznie, że musi być osobą "niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie, danej służbie, albo innej pracy zarobkowej", natomiast w wypadku osoby niepełnosprawnej wymogi te określone zostały w nieco inny sposób. Osoba taka również musi być zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia jednak nie w pełnym wymiarze czasu pracy, a "co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy", a nadto nieuczącą się w szkole z wyjątkiem przypadków opisanych w tym przepisie. W żadnym razie przepis ten nie wskazuje, że osoba niepełnosprawna nie może wykonywać innej pracy zarobkowej, aby uzyskać (posiadać) status osoby bezrobotnej.
Dodać w tym miejscu należy, że okoliczność, legitymowania się przez skarżącego umiarkowanym stopniem niepełnosprawności jest niesporna.
Mimo to, decyzję orzekającą o utracie statusu bezrobotnego należy uznać za prawidłową, z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy.
Zgodnie bowiem z tym przepisem, bezrobotnym jest osoba określona w art. 2 ust. 1 pkt 2, jeżeli m.in. nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, należy podkreślić, że skarżący w dniu [...] grudnia 2019 r. zawarł z firmą M. umowę zlecenia, na podstawie której zobowiązał się do wykonania w terminie do [...] grudnia 2019 r. pracy w postaci [...] za wynagrodzeniem w kwocie [...]zł brutto. Jak wynika z raportu ZUS z [...] stycznia 2020 r., z tego tytułu skarżący został zgłoszony do obowiązkowych ubezpieczeń: emerytalnego, rentowego, wypadkowego i chorobowego.
Jednocześnie, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266), obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają, z zastrzeżeniem art. 8 i 9, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, zwanymi dalej "zleceniobiorcami", oraz osobami z nimi współpracującymi, z zastrzeżeniem ust. 4.
Skoro zatem skarżący, z uwagi na zawarcie w dniu [...] grudnia 2019 r. wspomnianej umowy, podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, zatem od tej daty nie mógł już dłużej posiadać statusu osoby bezrobotnej.
Nadmienić ponadto należy, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że zainteresowany w dniu rejestracji, tj. [...] lipca 2019 r. otrzymał egzemplarz "Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy". Potwierdził, że otrzymał druk informacji, a nadto podpisał oświadczenie, że nie podlega na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. W tym aspekcie odwołać się należy do treści uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 11.12.2007 r., III SA/Łd 163/07, w którym sąd przyjął, że składając podpis pod dokumentem strona jest świadoma jego treści i znaczenia. Organ ma zatem uzasadnione prawo pozostawać w zaufaniu do wagi podpisu składanego przez stronę postępowania.
W druku, o którym mowa powyżej zawarto informację o obowiązkach osób bezrobotnych oraz o okolicznościach powodujących utratę statusu bezrobotnego.
W szczególności poinformowano skarżącego o obowiązku zawiadamiania o wszelkich zmianach w danych przekazanych w trakcie rejestracji oraz o złożonych oświadczeniach w terminie 7 dni od dnia ich wystąpienia.
Nie bez znaczenia w sprawie jest też, że skarżący był już wcześniej zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, zatem były mu przed dniem rejestracji ([...] lipca 2019 r.) znane zarówno procedury obowiązujące bezrobotnych, jak i treść dokumentów, które podpisują bezrobotni.
Definicja bezrobotnego przyjęta w ustawie o promocji zatrudnienia w kontekście negatywnej przesłanki w postaci niepodlegania, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego nie budzi wątpliwości i nie pozostawia miejsca na swobodę interpretacyjną. W jej świetle status osoby bezrobotnej został powiązany z faktem zgłoszenia do ZUS-u przez zleceniodawcę jako płatnika składek – w związku z zawarciem umowy zlecenia – obowiązku objęcia ubezpieczeniem społecznym, bez potrzeby badania, kiedy zleceniobiorca wykonał pracę, ewentualnie kiedy otrzymał wynagrodzenie, czy też, w jakiej wysokości wynagrodzenie wypłacono.
Na marginesie jedynie należy zauważyć, że skarżący nie kwestionuje, że wykonał pracę, otrzymał wynagrodzenie oraz został zgłoszony do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych. Strona wskazuje natomiast, że była zobowiązana do podjęcia zatrudnienia w ramach programu [...] na mocy kontraktu socjalnego – aby ukończyć szkolenie.
W ocenie Sądu, powyższa okoliczność nie wynika jednak z zapisów udostępnionej przez skarżącego umowy – kontraktu socjalnego z dnia [...] października 2018 r.
Co prawda w pkt VIII umowy znajduje się zobowiązanie do realizacji kontraktu, jednak obejmuje ono przede wszystkim uczęszczanie na szkolenie/kurs zawodowy oraz realizację 3-miesięcznych staży zawodowych. Co więcej, jak wynika z treści pisma Stowarzyszenia [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., kontrakt trwał w okresie od [...] października 2018 r. do [...] listopada 2019 r., a zatem zakończył się przed zawarciem umowy z dnia [...] grudnia 2019 r.
W rezultacie należało uznać, że skarżący w dacie zawarcia umowy zlecenia przestał spełniać przesłanki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia niezbędne do posiadania statusu osoby bezrobotnej ze względu na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.
Wystarczające jest w tym wypadku samo objęcie zleceniobiorcy obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym, cytowany przepis nie odwołuje się do jakiegokolwiek kryterium dochodowego i nie wskazuje na konkretny tytuł objęcia tym ubezpieczeniem.
Słusznie zatem organ przyjął, że datą utraty statusu bezrobotnego w tym wypadku powinna być data zdarzenia, które spowodowało, że strona przestała spełniać przesłanki do zachowania tego statusu, a zatem – w tym wypadku – [...] grudnia 2019 r. czyli data, od której strona podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym.
Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem, ustawodawca założył, że decyzja pozbawiająca statusu osoby bezrobotnej będzie określała datę utraty statusu bezrobotnego z mocą wsteczną, skoro ustalił siedmiodniowy termin na poinformowanie o zaistniałym stanie prawnym (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2652/13). Ustawodawca określił datę utraty statusu osoby bezrobotnej (w razie wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy) poprzez odesłanie do momentu niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
W ocenie Sądu, nie sposób dopatrywać się niezgodności powyższych uregulowań z art. 68 i 38 Konstytucji RP, bowiem niezależnie od ich interpretacji w żaden sposób nie naruszają one prawa do ochrony życia bądź zdrowia, o których mowa we wskazanych przepisach Konstytucji. Nie naruszają one także art. 69 Konstytucji, w myśl którego osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Pomoc osobom niepełnosprawnym nie może bowiem polegać na działaniach sprzecznych z przepisami prawa (w tym wypadku na utrzymaniu statusu bezrobotnego w wypadku osoby niespełniającej kryteriów wskazanych w art. 2 ustawy). Ograniczenie kręgu osób mogących uzyskać status bezrobotnego, do osób spełniających kryteria określone w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym m.in. osób niepodlegających, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników nie jest przy tym sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Niewątpliwie to właśnie osoby niepodlegające takiemu ubezpieczeniu wymagają pomocy i wsparcia w uzyskaniu zatrudnienia.
Za nietrafny należy uznać także podnoszony przez skarżącego argument, że Prezydent miasta nie jest starostą, a więc nie może być w jego imieniu wydana decyzja o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej niezależnie od tego, czy osoba wykonywała pracę, czy inną pracę zarobkową, czy poinformowała o tym PUP, czy też nie.
Zgodnie bowiem z treścią art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 pkt 36 wspomnianej ustawy, starosta oznacza starostę powiatu lub prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego zwierzchnictwo nad powiatowym urzędem pracy. Skoro zatem S. ma status miasta na prawach powiatu (zgodnie z częścią XVI załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów – Dz.U. z 1998 r., nr 103, poz. 652), zatem Prezydent Miasta S. był organem właściwym do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r.
Podsumowując, stwierdzić należy, że ustalony stan faktyczny sprawy, skutecznie niepodważony przez stronę skarżącą, dawał podstawy do wydania zakwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia przez organy administracji.
Jednocześnie wskazać należy, że Sąd, dostrzegając trudną sytuację skarżącego, nie może brać pod uwagę przy sprawowanej kontroli legalności działań administracji publicznej innych kryteriów niż zgodność z prawem. Wynika to wprost z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. To kryterium zaś w sprawie niniejszej nie zostało naruszone przez organy w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, zatem skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.