Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 kwietnia 2025 r. P. Z. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Centrum Usług Społecznych w G. (dalej: "CUS") o wypłatę wynagrodzenia z tytułu opieki sprawowanej nad całkowicie ubezwłasnowolnioną E. G.. Do wniosku dołączył postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt III RNS 20/25, który przyznał skarżącemu wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji opiekuna prawnego dla całkowicie ubezwłasnowolnionej E. G., w kwocie [...]zł miesięcznie, poczynając od dnia 9 sierpnia 2024 r., z dochodu lub majątku E. G. a w razie braku tychże ze środków publicznych.
Skarżący wskazał przy tym, że E. G. uzyskuje wynagrodzenie z pracy w [...] w G. średnio [...] zł miesięcznie, świadczenie z ZUS w kwocie [...]zł oraz świadczenie z CUS w kwocie [...]zł miesięcznie oraz że poza oczywistymi wydatkami (wyżywienie, odzież, dojazdy do pracy, czynsz za najem mieszkania w GTBS, koszty zużycia wody), E. G. płaci bardzo wysokie rachunki za energię elektryczną (w październiku 2024 r. faktura wyniosła ponad [...] zł, zaś w okresie od października 2024 r. do marca 2025 r. wyniosły one ponad [...] zł). Wobec powyższego skarżący wskazał, że wypłata wynagrodzenia za sprawowanie funkcji opiekuna prawnego z dochodu lub majątku E. G. nie jest możliwa.
Decyzją z dnia 13 października 2025 r. Burmistrz G. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") odmówił skarżącemu wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie funkcji opiekuna prawnego ustanowionego dla całkowicie ubezwłasnowolnionej E. G.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wynagrodzenie za sprawowanie funkcji opiekuna powinno być w pierwszej kolejności pokryte z dochodów lub majątku osoby dla której ustalono opiekuna.
Wskutek odwołania P. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 13 marca 2026 r., nr SKO/KA/430/3308/2025, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 6, art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1214 ze zm., dalej: "u.p.s."), uchyliło decyzję Burmistrza i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 6/14, którą należy stosować przez analogię do sytuacji opiekuna prawnego: "W postanowieniu o przyznaniu wynagrodzenia sąd powinien określić jego wysokość, wskazać, czy powinno być wypłacone z majątku osób wymienionych w art. 179 § 1 k.r.o., czy też ze środków publicznych, oraz podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku wypłaty.". W tej samej uchwale wskazano, że: "Po uprawomocnieniu się postanowienia sądu, rolą gminy jest jedynie zarządzenie dokonania wypłaty, nie ma podstaw do wydawania w tym względzie decyzji administracyjnej; art. 53a ust. 1 zdanie pierwsze u.p.s. wskazuje wprost, że wynagrodzenie wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd.".
Organ odwoławczy przytoczył treść art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i wskazał, że zgodnie z art. 53a ust. 1 zdanie pierwsze u.p.s., wynagrodzenie za sprawowanie opieki wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd. Organy administracji publicznej nie rozstrzygają w tym przypadku sprawy co do jej istoty, ponieważ leży to w wyłącznych kompetencjach sądu powszechnego orzekającego na podstawie art. 162 k.r.o. W przedmiotowej sprawie nie było w ogóle podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do wypłaty wynagrodzenia na rzecz opiekuna prawnego osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej.
Końcowo Kolegium stwierdziło, że postanowienie o treści przedłożonej przez wnioskodawcę uniemożliwia jego realizację. W jego treści nie wskazano de facto z jakich środków oraz kto powinien dokonać wypłaty wynagrodzenia ustalonego z tytułu sprawowania opieki. W postanowieniu tym wskazano jedynie, że wynagrodzenie dla opiekuna powinno zostać wypłacone, cyt. "z dochodu lub majątku E. G. a w razie braku tychże ze środków publicznych". Ustalenie tego leży natomiast w wyłącznych kompetencjach sądu powszechnego - organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do rozstrzygania czy wynagrodzenie opiekuna może być poniesione z dochodów lub z majątku osoby dla której wyznaczono opiekuna czy też ze środków publicznych (jedynie wykonują w tym zakresie postanowienie sądu) - o tym powinien zdecydować odpowiedni sąd.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P. Z. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. art. 53a ust. 1 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji publicznej nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o wypłatę wynagrodzenia opiekuna prawnego,
- 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania mimo istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,
- 3. art. 162 k.r.o. w zw. z art. 53a u.p.s. poprzez przyjęcie wykładni prowadzącej do faktycznej niewykonalności prawomocnego orzeczenia sądu przyznającego wynagrodzenie opiekunowi prawnemu.
Skarżący podniósł, że kluczowym elementem uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest twierdzenie, że "postanowienie o treści przedłożonej przez wnioskodawcę uniemożliwia jego realizację". Tego rodzaju stwierdzenie stanowi w istocie ocenę wykonalności prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego - która to ocena jest dodatkowo, w ocenie skarżącego, nieprawidłowa. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania oceny prawidłowości, ani wykonalności prawomocnych orzeczeń sądów. Są one związane ich treścią i zobowiązane do podejmowania działań zmierzających do ich wykonania. Jeżeli zatem sąd w postanowieniu wskazał, że wynagrodzenie opiekuna powinno zostać pokryte z dochodu lub majątku osoby pozostającej pod opieką, a w razie ich braku - ze środków publicznych, to rolą organu administracji jest dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie możliwości pokrycia tego wynagrodzenia z majątku tej osoby.
Ustalenie to należy do sfery postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji publicznej i wówczas nie stanowi ingerencji w kompetencje sądu powszechnego. W niniejszej sprawie okoliczność ta była przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Zgromadzony materiał dowodowy wskazywał, że wynagrodzenie opiekuna nie może zostać pokryte z dochodów ani majątku osoby pozostającej pod opieką. Mimo to organ I instancji nie wydał decyzji o wypłacie wynagrodzenia ze środków publicznych, dlatego też skarżący odwołał się od tej decyzji. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien był dokonać merytorycznej kontroli decyzji organu pierwszej instancji i - w razie stwierdzenia jej nieprawidłowości - zmienić ją i rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Zamiast tego organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzył postępowanie. Prowadzi to w praktyce do sytuacji, w której prawomocne postanowienie sądu przyznające wynagrodzenie opiekunowi prawnemu pozostaje niewykonane.
Taka interpretacja przepisów pozostaje w sprzeczności z funkcją art. 162 k.r.o., który ustanawia prawo opiekuna prawnego do wynagrodzenia za sprawowanie opieki. Mechanizm finansowania tego wynagrodzenia został natomiast określony w art. 53a u.p.s. Tego rodzaju wykładnia przepisów pozostaje w sprzeczności z zasadą państwa prawnego oraz zasadą skuteczności orzeczeń sądowych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej uchylenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uwzględnienie skargi – stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. – następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Kolegium, które uchyliło decyzję Burmistrza dotyczącą odmowy wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie funkcji opiekuna prawnego i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wykładnia przepisu art. 53 a u.p.s.
Powyższy przepis został wprowadzony do ustawy o pomocy społecznej w związku z nowelizacją Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: "k.r.o.") z dnia 6 listopada 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 220, poz.1431). Jest on konsekwencją zmian przepisów w zakresie ustanawiania opieki nad osobą małoletnią i osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, w szczególności przyjęcia możliwości ustalenia wynagrodzenia za sprawowanie opieki.
Stosownie do art. 162 k.r.o. sąd opiekuńczy przyzna opiekunowi za sprawowanie opieki na jego żądanie stosowne wynagrodzenie okresowe albo wynagrodzenie jednorazowe w dniu ustania opieki lub zwolnienia go od niej (§ 1). Wynagrodzenia nie przyznaje się, jeżeli nakład pracy opiekuna jest nieznaczny lub gdy sprawowanie opieki jest związane z pełnieniem funkcji rodziny zastępczej albo czyni zadość zasadom współżycia społecznego (§ 2). Wynagrodzenie pokrywa się z dochodów lub z majątku osoby, dla której opieka została ustanowiona, a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej (§ 3).
Stosownie zaś do art. 53a u.p.s. wynagrodzenie za sprawowanie opieki wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd. Wynagrodzenie to obliczone w stosunku miesięcznym nie może przekraczać 1/10 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, bez wypłat nagród z zysku, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres poprzedzający dzień przyznania wynagrodzenia (ust. 1). Udzielenie świadczeń w postaci wynagrodzenia za sprawowanie opieki nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz wydania decyzji administracyjnej (ust. 2).
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że sąd przyznaje wynagrodzenie za sprawowanie opieki w oparciu o art. 162 § 1 i § 2 k.r.o. oraz ustala wysokość tego wynagrodzenia w oparciu o art. 53a u.p.s. Natomiast organ pomocy społecznej wypłaca wynagrodzenie ustalone przez sąd w oparciu o art. 53a u.p.s. w związku z art. 162 § 3 k.r.o.
W świetle art. 53a u.p.s. organ pomocy społecznej nie jest zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., a w konsekwencji wydania decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.). Zarówno w przedmiocie przyznania jak i wypłaty wynagrodzenia opiekunowi prawnemu organ pomocy społecznej nie wydaje decyzji administracyjnej.
Stwierdzając powyższe prawidłowo Kolegium uchyliło decyzję wydaną w tej sprawie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
Kwestia interpretacji treści postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt III RNs 20/25 przez Kolegium pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
W tym stanie sprawy Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.