Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ś. przyznał J. G. i K. G. pomoc pieniężną na pokrycie kosztów utrzymania P. G., urodzonej [...] r., w spokrewnionej rodzinie zastępczej, w wysokości po [...] zł miesięcznie od dnia 1 grudnia 2014 r. na czas nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną po uprzednim powiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, Prezydent Miasta Ś. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.
23) – dalej "K.p.a." oraz art. 37 ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 4, art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575), stwierdził wygaśnięcie wyżej wskazanej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. P. G. złożyła oświadczenie, że otrzymała świadectwo maturalne i nie zamierza dalej kontynuować nauki. Przedłożyła świadectwo dojrzałości z dnia [...] r. W ocenie organu I instancji zakończenie nauki przez osobę która uzyskała pełnoletność przebywając w rodzinie zastępczej oznacza opuszczenie rodziny zastępczej w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ukończenie nauki tj. otrzymanie świadectwa dojrzałości, uzyskanie statusu absolwenta i oświadczenie o braku zamiaru kontynuowania nauki jest jej zaprzestaniem. Zaprzestanie nauki nawet w trakcie roku szkolnego jest równoznaczne z jej nie kontynuowaniem. Z uwagi na zakończenie nauki przez osobę na którą świadczenie przysługiwało, odpadła materialna przesłanka do pobierania przez rodzinę zastępczą pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. W tej sytuacji uchylenie decyzji z dnia [...] r. było uzasadnione.
W odwołaniu od tej decyzji J. G. i K. G. wnieśli o jej uchylenie wskazując, że została wydana na podstawie błędnie zinterpretowanych przepisów prawa, z pominięciem orzecznictwa sądowego w tym zakresie. Zdaniem odwołujących się ukończenie szkoły i otrzymanie świadectwa jej ukończenia nie jest równoznaczne z opuszczeniem rodziny zastępczej, ponieważ rok szkolny kończy się 31 sierpnia, co wynika z art. 63 ustawy o systemie oświaty. Potwierdza to wyrok NSA z dnia 22 września 1993 r. sygn. akt II SA 1452/93 i uchwała NSA z 11 czerwca 2001 r. sygn. OPK 11/01, a także wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 1994 r. sygn. III AUa175/99, z których wynika, że okres wakacji szkolnych zalicza się do okresu uczęszczania do szkoły. Potwierdza to także stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej zaprezentowane w pismach z dnia 17 stycznia 1995 r. i 22 lipca 2009 r. Zdaniem odwołujących się, w świetle art. 87 ust. 1 ustawy o systemie pieczy zastępczej i wspieraniu rodziny brak było podstaw prawnych do wstrzymania świadczenia na częściowe pokrycie kosztów utrzymania za lipiec i sierpień 2016 r., gdyż P. G. faktycznie nadal przebywa w rodzinie zastępczej u swoich dziadków, jest przez nich utrzymywana i tak będzie do 31 sierpnia 2016 r., o ile nie podejmie decyzji o kontynuowaniu nauki.
Do 31 sierpnia 2016 r. ma ona status absolwentki i w tym czasie może podejmować różne decyzje, może także je zmieniać, a do 30 września 2016 r. będzie musiała podjąć wiążącą decyzję czy będzie kontynuować naukę. Decyzja ta będzie także wiążąca dla organu I instancji. W trakcie rozmowy telefonicznej z osobą prowadzącą postępowanie w organie I instancji, na co pozwala art. 14 § 2 K.p.a. odwołujący się informowali o istnieniu orzecznictwa sądowego zaliczającego okres wakacji do okresu nauki, ale sugestie te zostały zlekceważone.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinie zastępczej na każde umieszczone w niej dziecko przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota [...] zł miesięcznie w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Na podstawie art. 87 ust. 1 tej ustawy, świadczenie przysługuje od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej.
Na podstawie art. 82 ww. ustawy rodzinie zastępczej świadczenie o którym mowa w art. 80 ust. 1 przysługuje również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w rodzinie zastępczej. Świadczenie przysługuje w czasie trwania roku szkolnego, roku akademickiego, kursu albo przygotowania zawodowego (ust. 1 a). W przypadku gdy po ukończeniu nauki w szkole ponadgimnazjalnej osoba, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o której mowa w art. 37 ust. 2, została przyjęta w tym samym roku kalendarzowym na studia wyższe lub do zakładu kształcenia nauczycieli, świadczenia oraz dodatki przysługujące rodzinie zastępczej przysługują także za wrzesień (ust. 1b).
Z kolei z art. 37 ust. 2 ustawy wynika, że osoba która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, może przebywać w dotychczasowej rodzinie zstępczej za zgodą rodziny zastępczej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia, jeżeli uczy się w szkole, w uczelni, u pracodawcy w celu przygotowania zawodowego.
Tymczasem P. G. w dniu [...] r. złożyła oświadczenie, że otrzymała świadectwo maturalne i nie zamierza kontynuować nauki. Jednocześnie, w dniu [...] r. wniosła zmiany do indywidualnego programu usamodzielniającego się wychowanka i oświadczyła, że celem tej zmiany jest uzyskanie pracy lub rejestracja w urzędzie pracy w lipcu i sierpniu 2016 r., gdyż jej celem jest uzyskanie jak najszybciej pracy. Niewątpliwie P. G. jest osobą pełnoletnią, w dniu [...] r. ukończyła szkołę ponadgimnazjalną i nadal przebywa w rodzinie zastępczej. Jednak po ukończeniu szkoły ponadgimnazjalnej nie została przyjęta na studia wyższe. A zatem nie została spełniona przesłanka z art. 82 ust. 1b pkt 1 ustawy, która stanowiłaby podstawę do pobierania świadczenia w formie pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, tj. kontynuacja nauki na studiach wyższych przez wychowanka po osiągnięciu pełnoletności.
Uzasadniało to uchylenie decyzji przyznającej świadczenie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Powołane przez odwołujących się stanowisko MEN z dnia 17 stycznia 1995 r., a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych są nietrafne i contra legem w przedmiotowym stanie faktycznym.
W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. K. G. i J. G., którzy tworzyli spokrewnioną rodzinę zastępczą, podnieśli zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 1a, art. 87 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej w zw. z art. 63 ustawy o systemie oświaty. Wskazali, że uzasadnienie decyzji opiera się na treści art. 37 ust. 2 i art. 87 ust. 1 ustawy, które są nieprecyzyjne i pozwalają urzędnikowi na dowolną interpretację. Tymczasem otrzymanie świadectwa ukończenia szkoły nie jest równoznaczne z zaprzestaniem kontynuowania nauki, brak jest podstawy prawnej do takiego stwierdzenia. Z art. 63 ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wynika, że rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy się z dniem 31 sierpnia roku następnego. Przepis ten precyzuje początek i koniec roku szkolnego bez rozgraniczania na kontynuujących naukę i tych, którzy naukę zakończyli, dając tym samym jasny przekaz, że okres wakacji zalicza się do okresu nauki.
W piśmie z dnia 17 stycznia 1995 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej wyjaśniło, iż jako moment zakończenia uczęszczania ucznia do szkoły (w przypadku jej ukończenia) należy uznawać dzień 31 sierpnia. Stanowisko to zostało potwierdzone w odpowiedzi Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 22 lipca 2009 r. na interpelację poselską. Stanowisko to zaaprobowały sądy w orzeczeniach powołanych w odwołaniu. Mimo to SKO w S. podtrzymało w całej rozciągłości decyzję organu I instancji, w dodatku powołując się na art. 82 ust. 1b pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, z którego wynika, że rodzinie zastępczej świadczenie przysługuje także za wrzesień w przypadku, gdy po ukończeniu nauki w szkole ponadgimnazjalnej, osoba która osiągnęła pełnoletniość przebywając w pieczy zastępczej, została przyjęta w tym samym roku kalendarzowym na studia wyższe. W przepisie tym nie ma mowy o lipcu i sierpniu, z czego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że ustawodawca uznał okres wakacji letnich za niezbywalną część roku szkolnego i okresu nauki, zgodnie z art. 63 ustawy o systemie oświaty, a wymienił jedynie wrzesień, który dla szkoły ponadgimnazjalnej nie zalicza się do okresu wakacyjnego. Jego zaliczenie do okresu wakacyjnego następuje z chwilą podjęcia decyzji o kontynuowaniu nauki.
P. G. zdawała sobie sprawę, że do 31 sierpnia 2016 r. przysługiwał jej status ucznia i w tym czasie miała prawo podejmować różne decyzje i dowolnie je zmieniać, bez żadnych konsekwencji, a do 30 września 2016 r., mając status absolwenta, musiała podjąć decyzję co do kontynuowania nauki. Dopiero ta decyzja lub jej brak uprawniały organ I instancji do wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji z dnia [...] r.
W ocenie skarżących brak jest podstaw prawnych do żądania od nich zwrotu nienależnie pobranych świadczeń na częściowe pokrycie kosztów utrzymania za lipiec i sierpień 2016 r., zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, gdyż P. G. przez te miesiące faktycznie przebywała rodzinie zastępczej tworzonej przez skarżących i była przez nich utrzymywana do dnia 31 sierpnia 2016 r. Rodzinę zastępczą opuściła dopiero we wrześniu 2016 r., kiedy to podjęła pracę i zamieszkała w wynajętym mieszkaniu, a fakt ten potwierdziła w piśmie do MOPR w Ś. złożonym w dniu [...] r. Dopiero ta okoliczność stanowiła podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [..] r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. skarżący oświadczyli, że popierają skargę. Poinformowali, że P. G. pracę podjęła dopiero [...]. i w tym dniu opuściła rodzinę zastępczą, o czym powiadomiła MOPR w Ś. w dniu 5 września 2016 r. W dniu 5 lipca 2016 r. została ona wezwana celem złożenia oświadczenia, czy zamierza kontynuować naukę. Oświadczyła, że nie zamierza dalej się uczyć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej w skrócie "p.p.s.a." dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. W ramach tak przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Argumenty podniesione w skardze okazały się trafne.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Nakazania wygaśnięcia decyzji przyznającej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej żaden przepis nie przewiduje. Niewątpliwie stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie społecznym w sytuacji, gdy ustały przyczyny uzasadniające wypłatę tego świadczenia.
W niniejszej sprawie spór dotyczy tego, czy podstawy wypłaty świadczenia ustały w dniu 5 lipca 2016 r., tj. w dniu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej przez umieszczoną w spokrewnionej rodzinie zastępczej P. G., czy też w dniu 31 sierpnia 2016 r. kiedy to zakończył się rok szkolny, jak twierdzą skarżący.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575), zgodnie z którym osoba, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, może przebywać w dotychczasowej rodzinie zastępczej, za zgodą rodziny zastępczej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia, jeżeli uczy się w szkole, w uczelni, u pracodawcy w celu przygotowania zawodowego. Rodzinie zastępczej, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota [...] zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej (art. 80 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Rodzinie zastępczej przysługuje świadczenie, o którym mowa w art. 80 ust. 1, również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie zastępczej, na zasadach określonych w art. 37 ust.
2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, świadczenia przysługują w czasie trwania odpowiednio roku szkolnego, roku akademickiego, kursu albo przygotowania zawodowego. (art. 82 ust. 1 i ust. 1a cytowanej ustawy). Przez dalsze przebywanie w rodzinnej pieczy zastępczej należy rozumieć sytuację, kiedy centrum spraw bytowych i życiowych pełnoletniego dziecka pozostaje nadal w miejscu zamieszkania dotychczasowej formy rodzinnej pieczy zastępczej. Pełnoletnie dziecko pozostaje więc nadal na utrzymaniu dotychczasowej rodziny zastępczej. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie do dnia 31 sierpnia 2016 r. Drugim elementem który jednocześnie musi być spełniony jest przebywanie dziecka na zasadach przewidzianych treścią art. 37 ust. 2 ustawy. A więc dziecko, które osiągnęło pełnoletność, przebywając w rodzinnej pieczy zastępczej, może dalej w niej przebywać, do ukończenia 25 lat życia, o ile dalej się uczy. Z art. 82 ust. 1a ustawy nie wynika, by świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej przysługiwało do czasu ukończenia szkoły. Świadczenie to przysługuje w czasie trwania roku szkolnego, a zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 poz. 1943 ze zm.) rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach, których zasady funkcjonowania określa ta ustawa, rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy - z dniem 31 sierpnia następnego roku.
Należy zatem zgodzić się ze skarżącymi, iż treść na art. 82 ust. 1b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, na który powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, nie świadczy o tym, że w sytuacji gdy dziecko przebywające w rodzinie zastępczej po uzyskaniu pełnoletności i ukończeniu dotychczasowej szkoły, nie zamierza kontynuować nauki, rodzina zastępcza traci uprawnienie do otrzymania świadczenia za okres wakacji letnich. Z przepisu tego wynika, że w razie kontynuowania nauki po ukończeniu nauki w szkole ponadgimnazjalnej w tym samym roku kalendarzowym, świadczenie przysługuje także za wrzesień. W przepisie tym nie ma mowy o lipcu i sierpniu, z czego należy wnosić, że ustawodawca uznał okres wakacji letnich za część roku szkolnego i okresu nauki. Wymienił natomiast wrzesień, który dla szkoły ponadgimnazjalnej nie zalicza się do okresu wakacyjnego, aby rodziny zastępcze pod opieką których pozostają osoby kontynuujące naukę, nie zostały pozbawione świadczeń.
Organy orzekające w sprawie niezasadnie zatem uznały, że uzyskanie świadectwa ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej jest równoznaczne z zakończeniem danego etapu nauki, jeżeli nie towarzyszy temu faktyczne usamodzielnienie się pełnoletniego podopiecznego w pieczy zastępczej. W takim przypadku uprawnienia rodziny zastępczej trwają do końca roku szkolnego w danym systemie nauczania. Stanowisko organów w niniejszej sprawie nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa, w świetle prawidłowej ich wykładni.
Należy dodać, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie zawierają podstaw do zastosowanego w niniejszej sprawie trybu ustalania przesłanek do uprawnień rodziny zastępczej do otrzymania środków utrzymania podopiecznego przez uzyskanie jego oświadczenia czy zamierza kontynuować naukę. Podstawą tą winny być okoliczności faktyczne wskazujące, iż osoba pełnoletnia, która naukę ukończyła, nadto usamodzielniła się, podejmując pracę czy też opuszczając rodzinę zastępczą.
Z przepisów wskazanej ustawy wynika, że osoba ta ma prawo - za zgodą rodziny zastępczej - przebywać u niej do końca roku szkolnego, w którym kończy określony etap nauki, wobec czego brak było podstaw do wydania wobec uprawnionych do wsparcia decyzji wygaszającej to uprawnienie, wobec oświadczenia podopiecznej, że nauki nie zamierza kontynuować.
W ocenie Sądu w sprawie doszło do błędnej wykładni i zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1a w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Nie do przyjęcia jest zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż przedstawiona wyżej wykładnia wskazanego przepisu przyjęta w innych rozstrzygnięciach sądowoadministracyjnych jest "contra legem". Z tego względu zaskarżona decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała uchyleniu.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r. organ winien uwzględnić wykładnię art. 82 ust. 1a ww. ustawy zaprezentowaną powyżej.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.