Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. S. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S z dnia [...] [...] 2020 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie komisji.
Podjętej czynności zarzucił naruszenie:
- 1) art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako: "USG"), w zw. z art. art. 3 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika prawo obywatela wstępu na posiedzenie kolegialnego organu władzy publicznej, pochodzącego z powszechnych wyborów, w tym na posiedzenie komisji tego organu, oraz w zakresie w jakim z przepisów tych wynika jawność działania tychże organów i ich komisji, poprzez brak zastosowania, polegający na bezpodstawnej odmowie S. K. wstępu na posiedzenie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S. [...] [...] 2020 r.;
- 2) art. 61 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 11b ust. 2 USG, w zakresie w jakim przepisy te określają warunki ograniczania prawa wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, w tym na posiedzenia komisji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na dokonanie ograniczenia tego prawa w sytuacji, gdy nie zachodzi w istocie konieczność ochrony innych dóbr prawnie chronionych, a nadto dokonane ograniczenie nie spełnia wymogu proporcjonalności;
- 3) art. 21 ust. 4 USG, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że w posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami, mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu, poprzez brak zastosowania, polegający na odmowie wstępu na posiedzenie komisji radnemu Rady Miejskiej w S., podczas gdy wskazany przepis formułuje wprost prawo podmiotowe, zapewniające udział radnemu w posiedzeniu każdej komisji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, w której pełni mandat.
W związku z powyższym, wniósł o:
- 1) stwierdzenie bezskuteczności czynności Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S z [...] 2020 r.,
- 2) uznanie uprawnienia S. K. do wstępu na posiedzenie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S. [...] 2020 r.,
- 3) zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę wskazał, że w dniu [...] 2020 r. stawił się w sali sesyjnej Urzędu Gminy i Miasta w S. w celu wzięcia udziału w posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Odmówiono mu udziału w posiedzeniu, wskazując na zagrożenie epidemiologiczne, związane z epidemią wirusa SARS-CoV-2 (tzw. koronawirusa). Uznano, że z uwagi na wskazane zagrożenie epidemiologiczne w posiedzeniu Komisji nie może brać udział publiczność.
Skarżący zauważył, że posiedzeniami komisji kieruje jej przewodniczący, który m.in. ustala terminy i porządek dzienny posiedzeń, zwołuje posiedzenia komisji i kieruje jej obradami. W zakresie realizacji ww. uprawnień przewodniczący komisji winien czuwać w szczególności nad kwestiami dotyczącymi zapewnienia jawności prac samej komisji. Dlatego też przedmiotem skargi jest czynność przewodniczącego Komisji, gdyż to wskutek działania przewodniczącego uniemożliwiono skarżącemu udział w posiedzeniu Komisji. Czynność, polegająca na odmowie dostępu na posiedzenie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S., stanowiła naruszenie konstytucyjnej zasady jawności działalności organów władzy publicznej. Powód uniemożliwienia udziału w posiedzeniu komisji nie może uzasadniać dokonanej odmowy, gdyż jest to okoliczność pozorna. Jeżeli bowiem w istocie posiedzenie komisji organu stanowiącego stwarza zagrożenie epidemiologiczne, to przewodniczący komisji powinien odwołać jej posiedzenie lub też zapewnić warunki, umożliwiające bezpieczne odbycie posiedzenia.
Skarżący wskazał na treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), zgodnie z którym wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie i państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Nawet zakładając, że w drodze tych poleceń może dojść do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (co wydaje się wątpliwe z uwagi na art. 233 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że do ograniczenia prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, może dojść w przypadku wprowadzenia stanu wojennego lub wyjątkowego), to wojewoda nie wydał na dzień [...] [...] 2020 r. poleceń, które mogłyby znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.
Skarżący zauważył, że nie ma podstawy prawnej do ograniczania możliwości udziału radnych w posiedzeniach komisji. Z uwagi na zagwarantowanie tego uprawnienia w art. 21 ust. 4 USG, zmian tych nie można dokonać w prawie lokalnym, ani też w faktycznych czynnościach przewodniczącego rady lub jej komisji, gdyż działania te (prawodawcze lub faktyczne) nie mogą być sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym.
Burmistrz Miasta i Gminy w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.
W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że w dniu [...] 2020 r., przed rozpoczęciem zaplanowanego na ten dzień posiedzenia Komisji Skarg Wniosków i Petycji, do sali w której zaplanowano przedmiotowe spotkanie przyszedł S. K., pełniący mandat radnego w Radzie Miejskiej w S.. Na miejscu spotkania, w obecności zgromadzonych przed czasem członków komisji, informatyka i protokolanta skarżący poinformował zgromadzonych, iż trzy dni wcześniej wrócił z pracy z Niemiec. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy S. A. W. zwrócił S. K. uwagę, iż ze względu na zagrożenie epidemiologiczne związane z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, w celu zapewnienia odpowiednich warunków bezpieczeństwa osób biorących udział w obradach komisji, a zgodnie z zaleceniami Ministra Zdrowia, w obradach Komisji Skarg Wniosków i Petycji powinny wziąć udział jedynie jej członkowie oraz osoby bezpośrednio zaproszone przez Przewodniczącego komisji.
Skarżący wykazał się zrozumieniem zaistniałej sytuacji i opuścił salę. Organ podkreślił, iż zarówno Przewodniczący Komisji P. B., jak i inne obecne na rozpoczętym w dniu [...] 2020 r. posiedzeniu Komisji osoby nie zażądały opuszczenia sali obrad przez S. K., co wskazuje zatem na fakt, iż skarżący przed rozpoczęciem spotkania wyszedł z sali z własnej woli.
Burmistrz zaznaczył, iż publiczny charakter obrad Komisji niewątpliwie został zachowany, ponieważ wszyscy mieszkańcy, w tym skarżący, mieli możliwość zapoznania się z przebiegiem posiedzenia Komisji Skarg Wniosków i Petycji w wyniku bezpośredniej internetowej transmisji z tegoż wydarzenia. Ponadto, istniała możliwość zadawania pytań w czasie obrad rzeczonej Komisji poprzez przekazanie ich treści obecnym na sali radnym, będącym jej członkami - z tejże możliwości nie skorzystał również skarżący.
Według organu, przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy znajduje potwierdzenie zarówno w protokole z posiedzenia Komisji Skarg Wniosków i Petycji z dnia [...] 2020 r., jak i w utrwalonym nagraniu z jego przebiegu. Z protokołu, jak i z nagrania z posiedzenia Komisji nie wynika opisywana przez skarżącego sytuacja, jakoby uniemożliwiono mu udział w posiedzeniu Komisji, czy też zakazano publiczności wejścia na salę sesyjną Urzędu Gminy i Miasta w S.. Błędnym jest zatem twierdzenie skarżącego, jakoby wskutek czynności przewodniczącego uniemożliwiono skarżącemu udział w posiedzeniu Komisji. Przewodniczący Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S w dniu [...] 2020 r. nie dokonał żadnego formalnego rozstrzygnięcia podnoszonej przez skarżącego kwestii uniemożliwienia mu udziału w posiedzeniu Komisji, jako publiczności, a zatem braku podjęcia przez Przewodniczącego czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w przywołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż w protokole będącym podstawowym dokumentem opisującym przebieg rzeczonego posiedzenia nie odnotowano, iż Przewodniczący odmówił skarżącemu udziału w posiedzeniu, czego prawdziwość potwierdza także nagranie z posiedzenia Komisji z dnia [...] 2020 r., co powoduje że w niniejszej sprawie uznać należy iż brak jest substratu zaskarżenia.
Organ wskazał, iż oczywistym jest, że skarżącemu przysługuje prawo do udziału w posiedzeniach Komisji Rady Miejskiej w S., które to uprawnienie wynika m. in. z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, czy też § 17 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 Statutu Gminy S. podjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2009 r. Z uwagi jednak na panującą obecnie sytuację, związaną z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego i skierowaniem przez skarżącego zapytania do Burmistrza Miasta i Gminy S., A. W. jedynie doradził skarżącemu, aby nie stawiał się osobiście na zaplanowanym w dniu [...] 2020 r. posiedzeniu, przy czym w żaden sposób Przewodniczący Komisji nie uniemożliwił skarżącemu udziału w posiedzeniu Komisji Skarg Wniosków i Petycji oraz nie dokonał czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. W wypadku braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek nie jest możliwe nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.
W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy skarga w tej sprawie mieści się w katalogu czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (w szczególności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.).
Podzielając stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/14, przyjąć należy, że co do zasady czynność polegająca na odmowie wstępu na posiedzenie komisji podjęta przez przewodniczącego tej komisji, w którego skład wchodzą radni wybrani w wyborach powszechnych, jest objętą kognicją sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie analiza nadesłanych akt, treści skargi oraz odpowiedzi na skargę prowadzi jednak do wniosku, że taka czynność przez Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S nie została podjęta.
Skarżący twierdzi, iż Przewodniczący odmówił mu wstępu na posiedzenie, a tym samym brania udziału w pracach ww. Komisji. Natomiast według organu taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem to Burmistrz Miasta i Gminy S., po przybyciu skarżącego na salę obrad, poinformował go, że w związku z jego pobytem w Niemczech, nie powinien przebywać na sali obrad i obserwować pracy Komisji. Po tej informacji skarżący dobrowolnie opuścił salę obrad.
Na poparcie swojego twierdzenie skarżący nie przedstawił żadnego dowodu. W protokole z obrad Komisji nie odnotowano aby takie zdarzenie miało miejsce. Na nagraniu z obrad również brak jakichkolwiek oznak, że skarżący domagał się wpuszczenia na salę obrad i go nie wpuszczono.
W opozycji do oświadczenia skarżącego pozostają wnioski płynące z analizy nadesłanych Sądowi akt oraz odpowiedzi na skargę. Wynika z nich, że skarżący już dwa dni przez planowanym posiedzeniem Komisji zwracał się z wnioskiem do Burmistrza o odwołanie tego posiedzenia, w związku z pandemią koronawirusa. W odpowiedzi Burmistrz wyjaśnił, że w obowiązującym na ten dzień stanie prawnym (zakaz zgromadzeń ponad 50 osób) możliwe są obrady Rady jak i Komisji. Nadto wskazał, że obrady Komisji będą na bieżąco transmitowane, przez co zapewniony zostanie ustawowy obwiązek jawności obrad.
Zdaniem Sądu, w świetle powyższego, za wiarygodne uznać należy wyjaśnienia organu, że jeżeli już ktoś, to Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił skarżącemu wstępu na posiedzenie Komisji. Trudno bowiem w ogóle przyjąć, że komukolwiek zakazano udziału w pracach Komisji w sytuacji, gdy jej obrady były transmitowane na żywo i każdy miał możliwość ich obserwowania. Skarżący został poinformowany o takiej możliwości na dwa dni przed rozpoczęciem posiedzenie Komisji.
W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę na czynność Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie komisji, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, uznał za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł o jej odrzuceniu. O zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.