Uzasadnienie
Zastępca Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. Poz. 182 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) – przyznał J. C. pomoc społeczną w postaci "zasiłku okresowego w okresie od dnia [...] na cele bytowe w tym potrzeby określone podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego oraz uwzględnione przez MGOPS wydatki związane z pobytem Pana w Noclegowni [...] – częściowe zaspokojenie potrzeb w wysokości [...] miesięcznie, tej kwoty:
- - kwota zasiłku okresowego w wys. [...] zł. miesięcznie przekazana zostanie na konto Noclegowni [...].
- - kwota zasiłku okresowego w wys. [...] zł. miesięcznie przekazana zostanie na konto wskazane przez świadczeniobiorcę dnia [...]"
W uzasadnieniu wyżej cytowanej decyzji organ poza wyjaśnieniem ustawowego celu oraz zadań pomocy społecznej zawarł rozważania na temat własnej oceny życiowej postawy wnioskodawcy, który w ocenie organu nie przejawia woli współpracy oraz dążności do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej własnymi siłami. Organ wyjaśnił, że nie widzi możliwości wsparcia strony w formie zasiłku celowego. Powołując się na przepisy art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 oraz art. 38 ustawy o pomocy społecznej oraz na okoliczności sprawy wskazał, że przyznany zasiłek okresowy wynosi określone w art. 38 ust. 3 ustawy 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (542 zł) a dochodem strony ([...] zł) i nie może być wyższy z uwagi na trudna sytuację finansową Gminy.
Od decyzji tej odwołanie wniósł J. C. kwestionując wysokość przyznanego zasiłku okresowego, a także dokonaną w uzasadnieniu decyzji ocenę jego własnych możliwości przezwyciężenia swoje trudnej sytuacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182) oraz pkt 16 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało na obligatoryjny charakter zasiłku okresowego co do przesłanek jego przyznania i najniższej kwoty zasiłku wynikającej, w przypadku J. C. z art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz na uznaniowy charakter decyzji w zakresie możliwości przyznania wyżej kwoty zasiłku i okresu na jaki zasiłek okresowy zostaje przyznany. Kolegium uznało kwotę przyznanego zasiłku okresowego za obliczoną prawidłowo. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że Gmina nie posiada funduszy umożliwiających przyznawanie tego rodzaju świadczeń w wysokości wyższej niż 50 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem własnym osób ubiegających się o pomoc. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarga oparta została na zarzutach:
- 1) naruszenia art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- 2) błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3, art. 38 ust.2 pkt 1 oraz art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2008 r. o pomocy społecznej,
- 3) naruszenia art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewypłacenie skarżącemu przyznanego świadczenia w wysokości wynikającej z decyzji, a w kwocie [...] zł, w pozostałej zaś części przekazanie zasiłku na rachunek [...] prowadzącego noclegownię dla osób bezdomnych, z której korzysta skarżący,
- 4) naruszenia art. 17 pkt 3 i pkt 4 w zw. z art. 48 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż "udzielania schronienia osobom tego pozbawionym" mieści się w pojęciu "przyznanie i wypłacanie zasiłków okresowych" i wobec tego wypłacanie na rzecz skarżącego kwoty [...] zł a pozostałą zaś część w kwocie [...] zł. na rzecz [...],
- 5) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Sądowa Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem akt ten nie jest zgodny z prawem, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne.
Przedmiotem skargi jest decyzja przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku okresowego.
Analiza treści skargi prowadzi do wniosku, że skarżący kwestionuje po pierwsze wysokość przyznanego mu zasiłku okresowego, a po drugie nie zgadza się z faktem zamieszczenia w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia dysponującego kwotę [...] zł z przyznanego zasiłku okresowego na rachunek noclegowni [...], w której skarżący przebywał.
Lektura przedstawionych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych organu I instancji prowadzi do wniosku, że postępowanie tego organu zakończone decyzją z dnia [...] r. od początku nie było prawidłowe.
Po pierwsze, skoro J. C. podaniem z dnia [...] r. wniósł do organu I instancji o przyznanie pomocy finansowej od dnia [...] r. wskazując, że nie ma pracy, nie ma żadnego innego źródła dochodu, to organ był uprawniony zakwalifikować ten wniosek jako wniosek o przyznanie zasiłku okresowego, ale powinien był zawiadomić wnioskodawcę o wszczęciu na jego wniosek postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W aktach sprawy brak jest takiego zawiadomienia. Znajduje się w nich natomiast wywiad środowiskowy z dnia [...] r. sporządzony przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej dla Osób Bezdomnych i Uchodźców, w którego pkt II zatytułowanym: "Potrzeby i oczekiwania osoby /rodziny zgłoszone podczas przeprowadzania wywiadu" widnieje wpis: "proszę o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na żywność, picie, odzież, obuwie, środki higieny, przejazdy".
Brak określenia przez organ I instancji w jakim przedmiocie wszczął i prowadził postępowanie, w powiązaniu z treścią wywodów uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ I instancji w postępowaniu w przedmiocie zasiłku okresowego zawarł elementy nie dotyczące materialnoprawnej podstawy tego świadczenia i w uzasadnieniu tym zamieścił dywagacje zbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dla przykładu przytoczyć tu trzeba następujący fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji: "Pomimo zastrzeżeń MGOPS do Pana postawy, opinii MOPS dotyczących podejrzeń, że z wyboru prowadzi Pan bezdomny tryb życia, krytycznej oceny poczynań –braku odpowiedzialności za własny los, braku współpracy z placówkami pomocy społecznej, podjęto decyzję o udzieleniu pomocy w formie zasiłku okresowego na częściowe zaspokojenie Pana potrzeb, oczekując zmiany postawy życiowej i podjęcia efektywnych działań prowadzących do zapewnienia sobie środków utrzymania, na co pozwalają Panu wykształcenie i możliwości. Nadmieniamy ponadto, że w tych okolicznościach, po ocenie całokształtu sprawy, nie widzimy możliwości dodatkowego wsparcia w formie zasiłku celowego".
Zauważyć zatem wypada, że całokształt sprawy w przedmiocie zasiłku okresowego nie wymaga ustalenia potrzeb bytowych, kwalifikujących się do pomocy w formie zasiłku celowego, którego materialnoprawne przesłanki uregulowane są w art. 39, a nie w art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Ocena podstaw do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, który ma charakter świadczenia przyznawanego w ramach uznania administracyjnego na zaspokojenie "potrzeb bytowych" dokonana być może wyłącznie w innym przedmiotowo postępowaniu administracyjnym i powinna być rozstrzygnięta odrębną decyzją administracyjną.
Po drugie, tak jak organ I instancji naruszył prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu przez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonym przedmiocie, tak ponownie prawo to naruszył przez zaniechanie zawiadomienia strony w trybie przewidzianym w art. 10 § 1Kpa, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i najwyraźniej miało, skoro organ ten rozdysponował przyznane wnioskodawcy świadczenia pomimo braku z jego strony jakiegokolwiek oświadczenia w tym przedmiocie.
Należy w związku z tym wyjaśnić, że zasiłek okresowy przyznawany jest osobom wskazanym w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bez względu na to czy są osobami bezdomnymi z własnego wyboru, czy nie, bez względu na ocenę organu decyzyjnego przyczyn znalezienia się przez uprawniony podmiot w niedostatku uprawniającym do tego świadczenia. Raję ma skarżący podnosząc w motywach skargi, że żaden przepis ustawy nie uprawnia organu do rozstrzygania w decyzji o tym w jaki sposób beneficjent zasiłku okresowego ma dysponować pieniędzmi otrzymanymi z tego tytułu. W aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek oświadczenia J. C. upoważniającego organ I instancji do przekazywania jakiejkolwiek kwoty przyznanego mu zasiłku okresowego na rachunek innych osób lub jednostek. Tym właśnie między innymi różni się zasiłek okresowy od zasiłku celowego, że tylko ten ostatni może być przeznaczony na bezpośrednią zapłatę przez organ określonej kwoty na rachunek np. apteki, jadłodajni itp.
Nie jest to przewidziane przepisem art. 38 ustawy o pomocy społecznej, a zatem nie jest dozwolone i z tego przede wszystkim powodu decyzja ta musi być wyeliminowana z obrotu prawnego podobnie jak utrzymującą ja w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie dostrzegło, że decyzja organu I instancji w sposób istotny narusza art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez zamieszczenie w jej rozstrzygnięciu orzeczenia, które nie zostało przewidziane dla tej formy pomocy.
Przy okazji wyjaśnić też trzeba Zastępcy Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, że Ośrodek ten nie jest organem administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy ani nie wydaje decyzji administracyjnej. Organem jest natomiast Burmistrz, który posiada kompetencję do przekazania upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej kierownikowi lub zastępcy kierownika ośrodka pomocy społecznej. Każda z upoważnionych osób jest organem monokratycznym lub działa z upoważnienia organu monokratycznego, a zatem zawieranie w uzasadnieniu decyzji określeń w liczbie mnogiej, sugeruje, że decyzję podjęło bliżej nieokreślone wieloosobowe gremium, co jest praktyką nieprawidłową.
Chybione są natomiast zarzut i wywody skargi kwestionujące wysokość świadczenia określonego jako równowartość 50 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej wynoszącym 542 zł a dochodem skarżącego wynoszącym [...] zł. W tym względzie organy orzekające w sprawie nie miały możliwości zastosowania innego sposobu obliczenia wysokości przysługującego skarżącemu zasiłku okresowego, ponieważ taki sposób ustalenia wysokości minimalnej tego świadczenia wynika jednoznacznie z art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.
Inną natomiast kwestią i dotychczas należycie nie rozstrzygniętą jest to czy w sprawie zaistniały przesłanki ku ustaleniu zasiłku okresowego w kwocie wyższej niż minimalna. Wprawdzie organ I instancji wskazał w decyzji na brak środków, co organ odwoławczy uznał za wystarczające, jednakże okoliczność, że tę kwestię, podobnie jak i czasokres przyznawania zasiłku okresowego ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu, nie oznacza dowolności organu w tym zakresie. Przeciwnie uzasadnienie decyzji w tej kwestii powinno wszechstronnie wskazywać jakie okoliczności faktyczne i prawne zadecydowały o rozstrzygnięciu w tym zakresie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 7, 77 i 80 K.p.a. Podnoszony zatem skargą zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za zasadny, gdyż wskazane naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja wydana została zarówno z naruszeniem prawa materialnego jak i z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie rozstrzygnięcia w zakresie przyznanego zasiłku okresowego w sposób zgodny z materialną podstawą tego rozstrzygnięcia, tj. bez dysponowania przyznanym zasiłkiem oraz dokonanie racjonalnej analizy zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcie czy skarżącemu przysługuje kwota wyższa zasiłku niż ustawowe minimum oraz określenie czasookresu świadczenia z uwzględnieniem wszystkich ujawnionych w sprawie okoliczności wynikających z zebranego materiału, w tym również co do możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej.
Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także na podstawie art. 152 tej samej ustawy orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji.