Uzasadnienie
1. Burmistrz Gminy G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak [...] na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a."), art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3-6, ust. 11, ust. 13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., powoływanej dalej jako: "u.d.p."), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki [...] z siedzibą w G. (powoływana dalej jako: "Skarżąca" lub "Spółka") z dnia [...] r., wydał zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego w miejscowości Ż. (dz. nr [...], [...] obręb geodezyjny [...]), w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, tj. przyłącza teletechnicznego od dnia [...] r.
Opłatę za ww. zajęcie za rok [...] r. Organ ustalił w kwocie [...]zł. Natomiast od [...] r. opłatę roczną Organ ustalił w wysokości [...] zł.
Jak zaznaczył Organ, opłata dotyczy zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury w pasie drogi gminnej. Z uwagi na powzięte informacje, z których wynikało, że umieszczenie przyłączy teletechnicznych nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi, w dniu [...] r. (pismo znak [...]), wszczęto postępowanie administracyjne mające na celu potwierdzenie ww. informacji i ewentualne wymierzenie kary pieniężnej. Wniosek rozpatrzono tylko w kontekście umieszczenia urządzeń wbudowanych w pasach drogowych. Za datę umieszczenia urządzeń wbudowanych w pasach drogowych dróg gminnych Organ przyjął datę wpływu wniosku.
- 2. Pismem z dnia [...] r. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, której zarzuciła naruszenie:
- - art. 104 § 1 i 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne nierozstrzygnięcie o całości żądania strony i wydanie decyzji częściowej bez przewidzianych ku temu podstaw, w sytuacji, gdy żądanie nie było podzielne i cały wniosek winien podlegać całościowemu rozstrzygnięciu,
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez dowolne ustalenie, że urządzenia teletechniczne objęte wnioskiem Spółki zostały umieszczone w pasie drogi bez wymaganego zezwolenia.
- 3. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Organ odwoławczy zauważył, iż w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Organ I instancji wyraźnie stwierdził, że wniosek strony rozpatrzono tylko w kontekście umieszczenia urządzeń wybudowanych w pasach drogowych, gdyż umieszczenie przyłącza teletechnicznego już nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi. Pomimo podania powodu, dla którego Organ I instancji nie rozpatrzył w całości żądania Skarżącej, w sentencji tej decyzji brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Niewątpliwie Organ I instancji nie rozstrzygnął co do całości żądania z wniosku z dnia [...] r. (powinno być 24 sierpnia przypisek Sądu), a złożone przez Spółkę odwołanie dotyczy żądania, o którym Organ I instancji nie rozstrzygnął w sentencji decyzji.
Kolegium wskazało na przyjęte w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaś, któremu przedstawiono takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony. W razie popierania odwołania organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność, w razie oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji – umorzyć postępowanie odwoławcze (por. np. wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 31 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA/Wr 796/96).
Organ odwoławczy wskazał, że celem ustalenia charakteru pisma z dnia [...] r. zwrócił się do Spółki z zapytaniem o jednoznaczne jego sprecyzowanie, tj. czy przedmiotowe pismo stanowi odwołanie od decyzji, czy też wniosek o uzupełnienie decyzji Organu I instancji. W piśmie z dnia [...] r. Spółka wskazała, że jej pismo z dnia [...] r. stanowi odwołanie od decyzji Organu I instancji.
Kierując się powyższym Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uznając, że od orzeczenia nieistniejącego nie przysługuje środek odwoławczy (art. 134 k.p.a.).
4. Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od Organu na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w następstwie ustalenia, że zostało ono skierowane przeciwko rozstrzygnięciu, które nie zostało zawarte w decyzji Organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że decyzja Burmistrza Gminy G. w istocie nie zawiera rozstrzygnięcia co do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na potrzeby wykonania prac niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Decyzja zawiera jednak rozstrzygnięcie co do zezwolenia na zajęcie pasa w celu umieszczenia urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, a przede wszystkim rozstrzygnięcie co do opłaty z tego tytułu. Według Skarżącej, jej odwołanie kwestionuje ten właśnie element rozstrzygnięcia, zarzucając Organowi I instancji, że oparto je o błędne ustalenia faktyczne, tj. okoliczności niewynikające z przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia było bowiem ustalenie Organu I instancji, że od [...] r. Spółka zajmuje pas drogowy, w formie opisanej w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Rozstrzygnięcie co do sposobu, zakresu i czasookresu zajęcia pasa drogowego jest zawarte w sentencji decyzji Organu I instancji. Zdaniem Spółki, nie znajduje usprawiedliwienia stanowisko Organu odwoławczego jakoby odwołanie skierowano przeciwko rozstrzygnięciu, którego decyzja nie zawiera i odwołanie było niedopuszczalne.
- 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
6. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływana dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa.
Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., Sąd uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym w oparciu o kryterium legalności, doprowadziła Sąd do przekonania, że akt ten nie odpowiada prawu.
7. Przedmiotem skargi w sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Skarżącą od decyzji wydanej w sprawie zajęcia odcinka pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej.
Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że słusznie uznał Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż ww. przepis znajduje zastosowanie w przypadku, gdy strona składa odwołanie od rozstrzygnięcia nieistniejącego. Jednakże, w ocenie Sądu, Organ błędnie ustalił, że taka sytuacja miała miejsce w sprawie.
Jak wynika z przyjętego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, na które powołał się zaskarżony Organ, w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Z kolei Organ odwoławczy, któremu przedstawiono takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; w razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 k.p.a.), w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji - umorzyć postępowanie odwoławcze - art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a. (por. wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 1 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Wr 796/96, opubl. w Lex nr 32938).
8. W okolicznościach sprawy niesporne jest, że wniosek Spółki z dnia [...] r., kierowany do Organu I instancji, zawierał żądanie wydania decyzji w zakresie zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego i wykonanie w nim prac niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi oraz zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, tj. przyłączy teletechnicznych.
Wydając decyzję z dnia [...] r., Organ I instancji rozpoznał sprawę wyłącznie w zakresie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, ustalając z tego tytułu opłatę za [...] r. od dnia złożenia wniosku do organu, tj. od [...] r. oraz ustalając przedmiotową opłatę na lata następne zajęcia pasa drogowego. W pozostałym zakresie, Organ odstąpił od rozstrzygnięcia żądania Spółki, tj. wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego celem wykonania w nim prac niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Organ uzasadnił ww. stwierdzeniem, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi (przed rozpoznaniem tego wniosku), o czym świadczy pismo nr [...]
W tym stanie rzeczy, Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji Organu
I instancji zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez bezpodstawne nierozstrzygnięcie o całości żądania oraz poprzez dowolne ustalenie, że urządzenia teletechniczne objęte wnioskiem Spółki zostały już umieszczone w pasie drogi.
9. W ocenie Sądu, Organ wadliwie ustalił, że ww. odwołanie dotyczy żądania, o którym Organ I instancji nie rozstrzygnął w sentencji decyzji. Jak podniosła bowiem Skarżąca w skardze, co znajduje potwierdzenie w treści odwołania, Organ bez żadnej podstawy dowodowej, jak też bez umożliwienia Spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, najzupełniej dowolnie ustalił, że urządzenia teletechniczne zostały umieszczone w pasie drogi.
Zdaniem Sądu, skoro Organ I instancji zawarł w swej decyzji rozstrzygnięcie co do sposobu, zakresu i czasu zajęcia pasa drogowego, a zarzuty odwołania kwestionują właśnie te elementy rozstrzygnięcia, to nie sposób przyjąć, że w sprawie mamy do czynienia ze stanem tożsamym, jak przedstawiony w cytowanym orzecznictwie, które w sytuacji wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji, uznaje takie odwołanie za niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.
Skarżąca Spółka wyjaśniła, że kwestionuje rozstrzygnięcie Organu I instancji, oparte na ustaleniu, że od [...] r. zajmuje pas drogowy, w sposób sankcjonowany karą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Mając na uwadze wyliczoną Spółce opłatę za umieszczenie urządzeń teletechnicznych w pasie drogowym, już od momentu złożeniu wniosku oraz fakt, że Skarżąca podtrzymała odwołanie, należy przyznać rację zarzutom skargi, iż Organ odwoławczy bez żadnego usprawiedliwienia uznał, że odwołanie było niedopuszczalne.
- 10. Podsumowując stwierdzić należy, że Organ nie rozpoznał w należyty sposób odwołania, co skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Obowiązkiem Organu winno być bowiem rozpoznanie odwołania Spółki także w części rozstrzygniętej decyzją Organu I instancji.
- 11. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zaś o ściągnięciu od Organu odwoławczego kwotę [...]zł tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi w oparciu o art. 223 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a.