Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 331/20

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. D. Ł. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy G. o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, położonego na działce nr [...], obręb ewidencyjny K., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy G. odmówił wnioskodawczyni wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, że dla obszaru działki nr [...], położonej w Krajniku obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XX/266/2000 Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino - rejon wsi Krajnik, Krzypnica, Nowe Czarnowo (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 29, poz. 355 z dnia 5 września 2000 r.). Organ pierwszej instancji uznał, że przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu, w tym narusza ustalone zasady ochrony wartości kulturowej. Z tego powodu odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła D. Ł..

W zażaleniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 7a ust. 1, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 124 § 2, art. 218 § 2 k.p.a.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, określenie wytycznych dla organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz o przeprowadzenie dowodu z przedłożonej opinii urbanistycznej z dnia [...] września 2019 r., mapy zasadniczej w skali 1:1000 oraz z wydruku z portalu geo-portal.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1. 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
2. 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W ocenie Kolegium, z treści wniosku strony nie wynika, że ubiega się ona o wydanie zaświadczenia żądanej treści ze względu na konieczność urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, którego to potwierdzenia wymaga przepis prawa. W szczególności żądane zaświadczenie nie jest wymagane przy wniosku o pozwolenie na budowę. Taki stan rzeczy będzie miał najczęściej miejsce w toku legalizacji istniejącej już inwestycji - art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Poza wymienionym trybem brak jest podstawy prawnej do wydania zaświadczenia, w tym w oparciu o przesłankę art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. - ubieganie się o zaświadczenie ze względu na własny interes prawny.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem szczególnym do art. 217 K.p.a., co oznacza, że dla oceny zgodności danego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poza trybem legalizacji samowoli budowlanej, nie wydaje się zaświadczenia, a jedynie wyrys i wypis z planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, nie ma także konieczności badana zaistnienia interesu prawnego po stronie podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia. Organ podkreślił, że celem zaświadczenia jest potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, nie zaś interpretacja przepisów prawa miejscowego, którym jest plan miejscowy. Zatem merytoryczna ocena wnioskowanego zamierzenia może mieć miejsce jedynie w toku określonego postępowania administracyjnego.

W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie oraz uznanie przez organ II instancji, że dla oceny zgodności danego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wydaje się zaświadczenia, a jedynie wypis i wyrys z planu miejscowego, podczas gdy do zgłoszenia organowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami należy załączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
3. - art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie i nadmierną ingerencję organu I instancji w jej prawo własności, na co uwagi nie zwrócił organ II instancji, niepodyktowane ograniczeniami wynikającymi z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie miejscowości K., dotyczącymi jej działki nr [...] obręb K., w szczególności nie wynika z treści postanowień § 5 ust. 1, 2, 5 oraz § 11 ust. 2 uchwały nr XX/266/2000 Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 29 czerwca 2000r. w sprawie uchwalenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino - rejon wsi Krajnik, Krzypnica, Nowe Czarnowo, a co za tym idzie uznanie, że planowana przez nią zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu gospodarczego na budynek mieszkalny jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym narusza ustalone zasady ochrony wartości kulturowych.
4. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. - art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstawy prawnej do wydania wnioskowanego przez nią zaświadczenia oraz że nie ma konieczności w niniejszym przypadku badania zaistnienia interesu prawnego po stronie podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia, podczas gdy przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymaga od zgłaszającego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego załączenia do wniosku zaświadczenia burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
6. - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki, zarówno przez organ I jak i II instancji, w szczególności w zakresie:
7. a) granic rozstrzygania wniosku o wydanie zaświadczenia złożonego w dniu [...] lipca 2019 r. poprzez pozbawione logiki stwierdzenie organu II instancji, że z treści wniosku nie wynika, iż ubiega się ona o zaświadczenie żądanej treści ze względu na konieczność potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia wymaga przepis prawa, podczas gdy z treści ww. wniosku wynika, iż wydanie zaświadczenia żąda w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny;
8. b) odniesienia się przez organ II instancji do braku obowiązku wydawania zaświadczeń w przypadku wniosku o pozwolenie na budowę, podczas gdy jej wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. odnosił się do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny;
9. c) poprzez odniesienie się przez organ II instancji do ogólnego uprawnienia strony do wglądu do studium lub planu miejscowego oraz prawa do otrzymywania z nich wypisów i wyrysów, podczas gdy strona w niniejszym postępowaniu wnosiła o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku, które wymagane jest przepisami prawa (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane), które to przepisy nie dopuszczają możliwości posługiwania się jedynie wypisami i wyrysami dla osiągnięcia zamierzonego skutku w postaci zmiany sposobu użytkowania budynku;
10. - art. 6 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 7a ust. 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organy I i II instancji zasady działania organów w granicach i na podstawie prawa, nierozstrzygnięcie wątpliwości wynikających z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego na korzyść strony i odmowę wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej inwestycji z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K., podczas gdy:
11. a) postanowienia planu zagospodarowania (w szczególności § 5 i § 11) nie są jasne, jednoznaczne i zrozumiałe, w szczególności w zakresie wskazania dopuszczalnych inwestycji nowych i istniejących, przebudowy, rozbudowy, adaptacji, linii zabudowy i innych, co prowadzi do przekonania, że organ I oraz II instancji działając w granicach i na podstawie przepisów prawa winien wyjaśniać wątpliwości na korzyść strony;
12. b) planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu gospodarczego, nie narusza wskazanych przez organ I instancji w uzasadnieniu postanowień planu zagospodarowania, w szczególności § 5 ust. 1, 2, 5 oraz § 11 ust. 2 planu zagospodarowania,
13. c) zawężające odniesienie się do wyrażenia "działka sąsiadująca", odnoszące się jedynie do działek nr [...],[...] obręb K., podczas gdy ani w planie zagospodarowania przestrzennego, ani w ustawach branżowych nie ma wzmianki o tym, jak powinno być rozumiane ww. wyrażenie, co sugeruje, że winno być interpretowane rozszerzająco, na korzyść strony, jako działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co jednocześnie prowadzi do naruszenia przepisów art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu;
14. - art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieuznanie, że organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie sygnalizowanej niezgodności kopii mapy zasadniczej działki nr [...] obręb K.;
15. - art. 8 K.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a., poprzez nie uznanie, że obciążona została negatywnymi skutkami uchwalenia i ogłoszenia niejasnych, niezrozumiałych postanowień planu zagospodarowania (w szczególności w zakresie postanowień § 5 i 11) w postaci odmowy wydania zaświadczenia oraz niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne postanowienia zarówno organu I instancji, jak i organu II instancji, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Ponadto, Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu wzoru zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w Starostwie Powiatowym w G. Wydział Architektury i Budownictwa na okoliczność konieczności załączenia do ww. wniosku zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 16 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie pełnomocnik Skarżącej wniosła o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych prawem i jednocześnie oświadczyła, że wynagrodzenie adwokata w niniejszej sprawie, obciążające stronę wyniosło [...] zł netto ([...] zł brutto), nadto - orzeczenie o kosztach winno wskazywać kwotę brutto (powiększoną o stawkę obowiązującego podatku VAT), z uwagi na fakt, iż skarżąca nie jest płatnikiem podatku VAT i nie mają możliwości odliczenia podatku VAT od kosztów zastępstwa procesowego, dodatkowo - zasądzone koszty winny zostać powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa, w wysokości 17 zł oraz opłatę od skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Wniesiona skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej zwana "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie należało uchylić.

Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy zawisłej w organie na skutek wniesionego przez stronę środka odwoławczego od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powyższej zasadzie nie sprostał.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem postępowania jest wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zrealizowanego przedsięwzięcia - budynku gospodarczego, w związku z zamiarem zmiany sposobu jego użytkowania. Wskazać również trzeba, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczeniem organ potwierdza istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reprezentujący skarżącą pełnomocnik we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r., który wpłynął do organu [...] lipca 2019 r., w sposób jednoznaczny sprecyzował, że domaga się wydania zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że budynek, którego dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia, został wzniesiony legalnie, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przyjął zawiadomienie o zakończeniu jego budowy i nie wniósł sprzeciwu co do jego użytkowania.

Wobec tak jednoznacznie sprecyzowanego wniosku, statusu budynku, który wynika z załączonych do akt dokumentów oraz obowiązującego na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rzeczą Kolegium było rozpatrzenie w trybie odwoławczym wniosku o wydanie zaświadczenia z uwzględnieniem zarzutów zażalenia odnoszących się do postanowienia organu I instancji wydanego na podstawie art. 219 k.p.a.

Jakkolwiek organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, to jednak rozstrzygnięcie to nie poddaje się kontroli Sądu. Najistotniejsze zastrzeżenie odnosi się do zmiany żądania wniosku o wydanie zaświadczenia. Kolegium uczyniło przedmiotem rozpoznania wniosek o wydanie zaświadczenia przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, chociaż skarżąca takiego wniosku nie składała, bowiem ubiegała się o wydanie zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym zmiany sposobu użytkowania zrealizowanego już budynku z gospodarczego na mieszkalny.

Nawet jeśli organ odwoławczy powziął wątpliwości prawne co do zgodności z prawem realizacji budynku gospodarczego, czemu dał wyraz w załączonym do akt piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. skierowanym do Oddziału Orzecznictwa Architektoniczno-Budowlanego Z. Urzędu Wojewódzkiego w S., to kwestia ta nie stanowi przedmiotu sprawy przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia. Nie może również mieć wpływu na jej merytoryczne rozpatrzenie.

Podsumowując, zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż burmistrz ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz G. odmówił wydania takiego zaświadczenia. To zaś oznacza, że organ odwoławczy, do którego wpłynęło zażalenie na postanowienie organu I instancji ma obowiązek w pierwszej kolejności dokonać analizy, oceny i w pewnym zakresie także interpretacji (wykładni) aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, a następnie - dopiero po tak dokonanych ustaleniach, może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skoro w zaskarżonym postanowieniu Kolegium tych rozważań zabrakło, to nie ma możliwości dokonania oceny legalności tego rozstrzygnięcia.

W takich okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Rzeczą organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem żądania strony zawartego we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r., wniesionego zażalenia oraz oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Sąd powstrzymał się od oceny merytorycznej odmowy wydania zaświadczenia, albowiem w świetle powyższych rozważań byłaby ona przedwczesna.

W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie Kolegium zostało uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. nie znajdując podstaw do podwyższenia kosztów zastępstwa procesowego do żądanej w skardze kwoty, której wysokość wprost wynika z treści powołanego przepisu.