Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr UW [...] na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3-6, ust. 11, ust. 13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zwanej dalej: "u.d.p.", Burmistrz Gminy G., po rozpatrzeniu wniosku [...]. z siedzibą w G. z dnia 22 sierpnia 2017 r., wydał zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego dróg gminnych ul. [...] (dz. "dr" nr [...], obr. nr [...] Miasto G.), ul. [...] (dz. "dr" nr [...], obr. nr [...] Miasto G.), ul. [...] (dz. "dr" nr [...], [...], obr. nr [...] Miasto G.), w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, tj. przyłącza teletechnicznego od dnia [...] r.
Opłatę za ww. zajęcie za rok [...] r. organ ustalił w kwocie [...]zł. Natomiast od [...] r. opłatę roczną organ ustalił w wysokości [...] zł.
Jak zaznaczył organ, opłata dotyczy zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury w pasie drogi gminnej. Z uwagi na powzięte informacje, z których wynikało, że umieszczenie przyłączy teletechnicznych w ww. drogach gminnych nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi, w dniu [...] r. (pismo znak [...]), wszczęto postępowanie administracyjne mające na celu potwierdzenie ww. informacji i ewentualne wymierzenie kary pieniężnej. Wniosek rozpatrzono tylko w kontekście umieszczenia urządzeń wbudowanych w pasach drogowych. Za datę umieszczenia urządzeń wbudowanych w pasach drogowych dróg gminnych organ przyjął datę wpływu wniosku (tj. [...] r.).
Pismem z dnia 9 października 2017 r. [...] w G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, której zarzuciła naruszenie:
- - art. 104 § 1 i 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne nierozstrzygnięcie o całości żądania strony i wydanie decyzji częściowej bez przewidzianych ku temu podstaw, w sytuacji, gdy żądanie strony nie było podzielne i cały wniosek winien podlegać całościowemu rozstrzygnięciu,- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez dowolne ustalenie, że urządzenia teletechniczne objęte wnioskiem Spółki zostały umieszczone w pasie drogi bez wymaganego zezwolenia.
Odwołująca się Spółka podniosła, że organ nie orzekł w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie prac w pasie drogowym. Organ naruszył obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ bez żadnej podstawy dowodowej, jak też bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, najzupełniej dowolnie ustalił, że urządzenia teletechniczne zostały już umieszczone w pasie drogi. Na tej podstawie organ uznał się zwolniony z obowiązku załatwienia sprawy w całości.
Nie wydał tym samym rozstrzygnięcia co do całego wniosku, a jedynie jego części. Tym samym, organ naruszył art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Decyzja częściowa może być wydana wyłącznie w przypadku, gdy sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego.
Według strony, w niniejszym postępowaniu nie sposób mówić o podzielności żądania, skoro strona ubiega się o zgodę na zajęcie pasa w celu przeprowadzenia robót polegających na umieszczeniu urządzeń w pasie drogi oraz o zgodę na utrzymywanie urządzeń w pasie. Podstawą do dokonania podziału sprawy i orzekania wyłącznie co do jego części nie może być wzmiankowane w uzasadnieniu (decyzji) ustalenie, jakoby Spółka już te urządzenia zamontowała. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ustalenia faktyczne winny zapadać na podstawie kompletnego i prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Strona uważa, że materiałem takim nie może być notatka urzędowa, sporządzona bez jej udziału, do której nie miała ona możliwości się odnieść. Powyższe strona uważa tym bardziej za niedopuszczalne, gdyż z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że informacja zawarta w notatce nie jest potwierdzona albowiem organ prowadzi inne postępowanie "mające na celu potwierdzenie ww. informacji". Tym samym okoliczność ta nie może być podstawą rozstrzygania w sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania.
Organ odwoławczy zauważył, iż w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ I instancji wyraźnie stwierdził, że wniosek strony rozpatrzono tylko w kontekście umieszczenia urządzeń wybudowanych w pasach drogowych, gdyż umieszczenie przyłącza teletechnicznego już nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi. Pomimo podania powodu, dla którego organ I instancji nie rozpatrzył w całości żądania strony, w sentencji tej decyzji brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Niewątpliwie organ I instancji nie rozstrzygnął co do całości żądania strony z wniosku z dnia [...] r., a złożone przez stronę odwołanie dotyczy żądania, o którym organ I instancji nie rozstrzygnął w sentencji decyzji.
Kolegium wskazało na przyjęte w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaś, któremu przedstawiono takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony. W razie popierania odwołania organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność, w razie oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji – umorzyć postępowanie odwoławcze (por. np. wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 31 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA/Wr 796/96).
Organ odwoławczy wskazał, że celem ustalenia charakteru pisma z dnia 9 października 2017 r. zwrócił się do strony z zapytaniem o jednoznaczne jego sprecyzowanie, tj. czy przedmiotowe pismo stanowi odwołanie od decyzji, czy też wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji. W piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. strona wskazała, że jej pismo z dnia 9 października 2017 r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji.
Kierując się powyższym Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uznając, że od orzeczenia nieistniejącego nie przysługuje środek odwoławczy (art. 134 k.p.a.).
Spółka [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że decyzja Burmistrza Gminy G. w istocie nie zawiera rozstrzygnięcia co do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na potrzeby wykonania prac niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Decyzja zawiera jednak rozstrzygnięcie co do zezwolenia na zajęcie pasa w celu umieszczenia urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, a przede wszystkim rozstrzygnięcie co do opłaty z tego tytułu. Według skarżącej, jej odwołanie kwestionuje ten właśnie element rozstrzygnięcia, zarzucając organowi I instancji, że oparto je o błędne ustalenia faktyczne, tj. okoliczności niewynikające z przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia było bowiem ustalenie organu I instancji, że od [...]. Spółka zajmuje pas drogowy, w formie opisanej w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Rozstrzygnięcie co do sposobu, zakresu i czasookresu zajęcia pasa (drogowego) jest zawarte w sentencji decyzji organu I instancji. Zdaniem strony, nie znajduje usprawiedliwienia stanowisko organu odwoławczego, jakoby odwołanie skierowano przeciwko rozstrzygnięciu, którego decyzja nie zawiera i odwołanie było niedopuszczalne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:
Przeprowadzona kontrola w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a., doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot sprawy dotyczy postanowienia organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Jak słusznie uznał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ww. przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy strona składa odwołanie od rozstrzygnięcia nieistniejącego. Jednakże, w ocenie Sądu, organ błędnie ustalił, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Jak wynika z przyjętego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, na które powołał się zaskarżony organ, w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy zaś, któremu przedstawiono jednak takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; w razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 k.p.a.), w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji - umorzyć postępowanie odwoławcze - art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a. (por. wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 1 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Wr 796/96 opubl. w Lex nr 32938).
W okolicznościach sprawy niesporne jest, że wniosek skarżącej Spółki z dnia 22 sierpnia 2017 r., kierowany do organu I instancji, zawierał żądanie wydania decyzji w zakresie zezwolenia na zajęcie odcinków pasa drogowego i wykonanie w nich prac nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi, w pasie dróg publicznych ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w G. w celu umieszczenia przyłączy teletechnicznych.
Wydając decyzję z dnia [...] r., organ I instancji rozpoznał sprawę wyłącznie w zakresie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi, ww. ulic, ustalając z tego tytułu opłatę za [...] r. od dnia złożenia wniosku do organu, tj. od [...] r. oraz ustalając przedmiotową opłatę na lata następne zajęcia pasa drogowego. W pozostałym zakresie, organ odstąpił od rozstrzygnięcia żądania strony, tj. wydania zezwolenia na zajęcie odcinków pasa drogowego celem wykonania w nim prac nie związanych z funkcjonowaniem drogi. Organ uzasadnił ww. stwierdzeniem, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi (przed rozpoznaniem tego wniosku), o czym świadczy pismo nr [...]
W tym stanie rzeczy, Spółka wniosła odwołanie na ww. decyzję organu
I instancji zarzucając jej naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez bezpodstawne nierozstrzygnięcie o całości żądania oraz poprzez dowolne ustalenie, że urządzenia teletechniczne objęte wnioskiem Spółki zostały już umieszczone w pasie drogi.
W ocenie Sądu, organ wadliwie ustalił, że ww. odwołanie dotyczy żądania, o którym organ I instancji nie rozstrzygnął w sentencji decyzji. Jak podniosła bowiem strona w skardze, co znajduje potwierdzenie w treści odwołania, organ bez żadnej podstawy dowodowej, jak też bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, najzupełniej dowolnie ustalił, że urządzenia teletechniczne zostały umieszczone w pasie drogi.
Zdaniem Sądu, skoro organ I instancji zawarł w swej decyzji rozstrzygnięcie co do sposobu, zakresu i czasookresu zajęcia pasa drogowego, a zarzuty odwołania kwestionują m.in. te właśnie elementy rozstrzygnięcia, to nie sposób przyjąć, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stanem tożsamym, jak przedstawiony w ww. cytowanym orzecznictwie, które w sytuacji wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji, po uprzednim ustaleniu, że strona podtrzymuje odwołanie, uznaje takie odwołanie za niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.
Skarżąca Spółka wyjaśniła, że kwestionuje rozstrzygnięcie organu
I instancji, oparte na ustaleniu, że od [...] r. zajmuje pas drogowy, w sposób sankcjonowany karą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Mając na uwadze wyliczoną stronie opłatę za umieszczenie urządzeń teletechnicznych w pasie drogowym, już od momentu złożeniu wniosku oraz fakt, że strona podtrzymała odwołanie, należy przyznać rację zarzutom skargi, iż organ odwoławczy bez żadnego usprawiedliwienia uznał, że odwołanie strony było niedopuszczalne.
Sąd uznał tym samym skargę za zasadną, co skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Obowiązkiem organu winno być rozpoznanie odwołania skarżącej Spółki w części rozstrzygniętej decyzją organu
I instancji.
Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).