Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2022 r. Prezydent Miasta S., powołując się na przepisy art. 17 ust. 1, art. 3 pkt 11, art. 25 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), odmówił przyznania M. C. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią M. S., uzasadniając odmowę tym, że znaczny stopień niepełnosprawności M.S. powstał po ukończeniu 25 roku życia. Ponadto organ wskazał, że niepełnosprawna posiada córki na których w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek alimentacyjny, co wyklucza przyznanie świadczenia dla wnuczki.
M. C. złożyła od tej decyzji odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) i art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przedstawiło ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kolegium wskazało m.in., że odwołująca się, jako osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia, podała, że sprawuje opiekę jest jej 75 letnią, niepełnosprawną babcią - M. S., która jest wdową. Z załączonego do wniosku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 16 grudnia 2017 r. wynika, że M. S. została na stałe zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Nie da się jednak ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 27 listopada 2017 r., tj. od 70 roku życia. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że M. S. mieszka razem z odwołującą się, jej mężem oraz dwójką ich dzieci. Wnuczka nigdzie nie pracuje, utrzymuje się ze świadczeń na dzieci i wynagrodzenia męża.
Opiekuje się babcią, wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Zapewnia babci niezbędną pomoc w zachowaniu higieny, podaje leki, zapewnia kontakt z lekarzem, pomaga w załatwianiu spraw urzędowych. Organ ustalił, że rodzice niepełnosprawnej nie żyją, natomiast żyje jej trójka dzieci, tj. syn legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz dwie córki, które nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności nie wykazują chęci podjęcia się opieki nad swoją matką, co jednak nie zwalnia je z obowiązku alimentacyjnego wobec niej. Dopóki względem M. S.. na jej dzieciach ciąży obowiązek alimentacyjny (za wyjątkiem syna legitymującego się znacznym stopniem niepełnosprawności), to nie będzie on istniał po stronie wnuczki jako zobowiązanej w dalszej kolejności. Kolegium wyjaśniło, że dla zachowania obiektywnego kryterium ustawodawca przyjął, że jedynie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do wypełnienia obowiązku alimentacyjnego daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla dalszego krewnego.
Żadne inne okoliczności, jak zatrudnienie, zły stan zdrowia ale nie poparty orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tym bardziej brak chęci opiekowania się matką nie zwalnia zobowiązanych z wykonania obowiązku alimentacyjnego wobec matki bowiem obowiązek alimentacyjny nie musi być wypełniany jedynie osobiście. Stąd nawet faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez dalszego krewnego nie uprawnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w relacji rodzinnej znajdują się osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do świadczeń alimentacyjnych wobec osoby niepełnosprawnej i same nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
M. C., działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2022 r., w sytuacji, gdy w sposób jednoznaczny istniały przesłanki do jej uchylenia i orzeczenia o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych,
- - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w błędnym przyjęciu przez organ, że córki niepełnosprawnej M. S., E. i G. nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności i mają one możliwość wypełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki, podczas gdy organ zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń w zakresie rzeczywistych możliwości córek potrzebującej do sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a także w zakresie stosunków rodzinnych pomiędzy M. S., a jej córkami, de facto obiektywnie uniemożliwiających jakiekolwiek wspólne kontakty, a tym bardziej całodobową opiekę;
- II. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że córki niepełnosprawnej M. S., E. i G. nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności i mają one możliwość do wypełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki, podczas gdy stosunki rodzinne pomiędzy niepełnosprawną M. S., a jej córkami uniemożliwiają jakiekolwiek wspólne kontakty, a tym bardziej całodobową opiekę, zgodną przede wszystkim z potrzebami niepełnosprawnej M.S..
W oparciu o sformułowane zarzuty skarżąca:
- 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a., także o uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2022 r., numer [...],
- 2. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych,
- 3. na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron (stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej określanej "p.p.s.a.").
Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja odmawiająca skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na zaistnienie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), dalej określanej jako "u.ś.r.". Sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się bezpośrednio z zarzutem naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię. Stąd ocena przez Sąd zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez organ wykładni prawa materialnego.
Materialnoprawną podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem:
- 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. (...)
Należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 o następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)."
W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Podano, że jedno stanowisko wyraża pogląd, iż warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Natomiast drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.
Dalej NSA wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Wobec tego, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby.
Zatem, ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że wyjściowo, działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej.
Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale zaakceptował tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Jednak NSA podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym.
Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Podano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Wskazano, że orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. NSA uznał zatem, że pod względem językowym przepis nie budzi wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu.
Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, jak należy rozumieć, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). W ocenie tego Sądu, regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
Dalej, w uzasadnieniu do omawianej uchwały NSA wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. NSA podkreślił jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające.
Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza - w ocenie NSA - wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).
Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W opinii NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Podano, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej.
Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Należy w tym miejscu podkreślić, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, niezasadny okazał się zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zdaniem Sądu, nie można uznać, że zastosowana literalna wykładnia przepisów, w szczególności art. 17 ust. 1a u.ś.r. stoi w sprzeczności z powołanymi w uzasadnieniu skargi przepisami konstytucyjnymi. Nie można bowiem uznać, że fakt, iż osoba wymagająca opieki posiada dzieci - dwie dorosłe córki nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawną w dalszej kolejności – w niniejszym przypadku wnuczce.
W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, w sytuacji, gdy osoba podlegająca opiece posiada osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce tychże dzieci – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Z akt niniejszej sprawy wynika, i jest to okoliczność niesporna, że wymagająca opieki babcia skarżącej posiada trójkę dzieci, z czego dwie córki E. i G. nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem należą one do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zaznaczyć przy tym należy, na co słusznie zwrócił uwagę również organ orzekający, że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązane – chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej.
Uwzględniając przedstawioną wykładnię przepisów prawa materialnego, wbrew zarzutom skargi, organ nie miał obowiązku podejmowania działań zmierzających do ustalenia, czy córki niepełnosprawnej M.S. mogły faktycznie sprawować opiekę nad matką oraz panujących stosunków rodzinnych pomiędzy nimi, co podniesiono w zarzutach naruszenia przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organ dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa materialnego a wydając decyzję nie naruszył przepisów prawa procesowego.
Z tych względów nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.