Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2022 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 29 sierpnia 2022 r., zarejestrowanym w Centrum Usług Społecznych w K. w dniu 1 września 2022 r., działając przez radcę prawnego, D. R., dalej: "skarżąca", "strona" m.in., wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – P. R..
W punkcie 2 wniosku zawarto oświadczenie złożone na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych o rezygnacji z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnosząc jednocześnie o uprzednie uchylenie tego prawa ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku tj. na 31 lipca 2022 r.
Decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 2a, ust. 4, art. 27, art. 32 ust. 1d, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że rozpatrzeniu podlegał wniosek strony złożony dnia 1 września 2022 r. Powołując się na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ wskazał, że do wniosku strona dołączyła oświadczenie z dnia 5 września 2022 r. potwierdzające fakt, iż jej ostatnie zatrudnienie trwało do 2008 r. i ustało w wyniku likwidacji podmiotu zatrudniającego. Ustalił również, że w aktach sprawy znajdują się orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] września 2017 r. oraz MZON z dnia [...] stycznia 2012 r., zaliczające męża skarżącej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe oraz informacja, że niepełnosprawność istnieje od 25 lutego 2008 r., czyli od 44 roku życia.
Ponadto organ ustalił, że z posiadanych dokumentów wynika również, że P. R. pozostaje w związku małżeńskim. Natomiast z oświadczenia z dnia 5 września 2022 r. wynika, iż skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto organ uzyskał informację z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności, iż strona nie figuruje w bazie danych osób posiadających orzeczenie o niepełnosprawności.
Z kolei wskazując na ustalenia wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z wnioskodawczynią i osobą wymagająca opieki, zgromadzone oświadczenia i informacje uzyskane od uczestniczących w wywiadzie organ przyjął, że małżonek strony jest osobą leżącą i wymaga całodobowej opieki. W ocenie pracownika socjalnego wymaga on pomocy i wsparcia we wszystkich czynnościach życia codziennego ze strony wnioskodawczyni i opieka z jej strony jest sprawowana właściwie.
Nadto Prezydent argumentował, że decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2022 r., przyznano skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na małżonka na okres od 1 maja 2022 r. do 31 października 2022 r.
Według organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności mężem. Z akt sprawy wynika również, iż wymagający opieki jest żonaty, a skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Strona, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jego uchylenia. Podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez błędne uznanie, że nie należy ona do kręgu osób obciążonych powinnością alimentacyjną wobec męża,
- - art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia przyznanie przedmiotowego świadczenia w przypadku, gdy ubiega się o nie osoba spełniająca kryteria z art. 17 ust. 1 lub 1a tej ustawy, niebędąca małżonkiem zobowiązanym do alimentacji w pierwszej kolejności;
- - błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 u.ś.r, bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej.
Z kolei w zakresie naruszenia przepisów postępowania odwołująca się wskazała na: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przyznało D. R. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia (jego niepodejmowania) w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem P. R., począwszy od dnia 1 listopada 2022 r. na czas nieokreślony (do ustania potrzeby), w wysokości 2 119 zł miesięcznie na listopad 2022 r. i grudzień 2022 r. oraz w wysokości 2 458,00 zł. miesięcznie od dnia 1 stycznia 2023 r.
W motywach wydanego rozstrzygnięcia Kolegium powołało brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 17 ust. 5 tej ustawy wskazując, że z obu wyżej cytowanych unormowań, interpretowanych wyłącznie literalnie wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom spokrewnionym z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu (rodzicom) przed innymi osobami oraz to, że osoby spokrewnione w innym niż pierwszy stopień mają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w braku rodziców i innych krewnych w linii prostej.
W ocenie organu odwoławczego powyższe reguły dotyczą więc wyłącznie osób spokrewnionych, a do takich z oczywistych względów nie można zaliczyć małżonków. Natomiast nie może ujść uwadze, że w art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. jest mowa o osobach uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie tylko o innych osobach spokrewnionych, ale ogólnie o osobach, na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym dalej również jako: "k.r.o.", ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według Kolegium oznacza to, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zalicza do kręgu osób uprawnionych nie tylko osoby spokrewnione ale również inne, pod warunkiem istnienia obowiązku alimentacyjnego, a utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, że małżonek osoby niepełnosprawnej również może być beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego.
W konsekwencji Kolegium przyjęło, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. w związku z ust. 1 pkt 4 tego przepisu, uwzględniająca rozłożenie obowiązków alimentacyjnych wobec osoby niepełnosprawnej wynikające z przepisów k.r.o winna przedstawiać się w ten sposób, że podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, jest w pierwszej kolejności małżonek tej osoby, a zawarte w przepisie art. 17 ust. 1a u.ś.r. reguły pierwszeństwa (w szczególności uprzywilejowanie rodziców osoby niepełnosprawnej oraz jej innych krewnych w pierwszym stopniu) odnoszą się wyłącznie do tych przypadków, w których podmiotem ubiegającym się o uzyskanie świadczenia jest inna, niż małżonek osoby niepełnosprawnej, osoba zobowiązana do jej alimentacji, niebędąca krewnym osoby niepełnosprawnej w linii prostej.
W ocenie Kolegium przepisy te bowiem nie wykluczają małżonka osoby niepełnosprawnej z kręgu podmiotów zobowiązanych do zapewnienia mu opieki w trakcie trwania małżeństwa, a w konsekwencji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pod warunkiem łącznego spełnienia pozostałych przesłanek wymienionych w tejże ustawie.
Organ II instancji wspomniał także, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 38/13, tj. od dnia 23 października 2014 r. Podał ukształtowany orzecznictwem NSA pogląd prawny, że należy mieć na uwadze, iż w odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 lub 25 roku życia nie można wywodzić normy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny.
Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Kolegium uznało, że w analizowanym stanie faktycznym spełnione są wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K., wydanym w dniu [...] stycznia 2012 r., zaliczającym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, które istnieje od 25 lutego 2008 r. Ponadto w aktach znajduje się również orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] września 2017 r. potwierdzające trwałą niezdolność męża wnioskodawczyni do pracy oraz trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, która pozostaje w związku z wypadkiem przy pracy i stanem narządu ruchu.
Organ wskazał, że dysponując tymi dokumentami skarżąca była uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 maja 2022 r. do 31 października 2022 r., przyznanego przez Prezydenta Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r.
Uznając, iż na wnioskodawczyni, jako na małżonce osoby wymagającej opieki, ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnego męża i że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach, Kolegium przyznało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 listopada 2022 r., na czas nieokreślony (do ustania potrzeby) zaznaczając, że wniosek o przyznanie świadczenia strona złożyła w dniu 1 września 2022 r., jednakże do dnia 31 października 2022 r. była uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
D. R., działając przez racę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Kolegium w części nieprzyznającej świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 września 2022 r. do dnia 31 października 2022 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach poprzez niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy jego dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie w/w świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 września 2022 r. do dnia 31 października 2022 r., pomimo złożenia spełniającego wszelkie wymogi do rozpoznania sprawy wniosku we wrześniu 2022 r.;
- 2) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach, polegającej na pominięciu celów cyt. ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia prawidłowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- 3) naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji:
- - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej, pomimo dokonania przez nią wyraźnego wyboru świadczenia korzystniejszego już na etapie złożenia wniosku.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części, o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W motywach uzasadnienia skargi strona wskazała m.in., że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) zasiłek dla opiekuna, nie wyklucza przyznania następnie na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje wybór świadczenia.
Skarżąca uważa, że organ II instancji w niniejszej sprawie błędnie nie zastosował przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. i przyznał świadczenie pielęgnacyjne dopiero od dnia wygaśnięcia obowiązywania decyzji przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i o przeprowadzenie postępowania sądowego w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492 – j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania bądź też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, według kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i trafnie uznało, że skarżącej, jako żonie osoby niepełnosprawnej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o ile spełnione są pozostałe wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Na gruncie badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że mąż skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga opieki. Nie jest również sporne, iż opiekę tę zapewnia mu skarżąca, która w tym celu zrezygnowała z zatrudnienia.
Kolegium, rozpoznając odwołanie skarżącej przedstawiło szczegółową argumentację dotyczącą legitymacji skarżącej do ubiegania się o przyznanie świadczenia, jak również argumentację odnoszącą się do skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r., którą Sąd ocenił jako zgodną z przepisami prawa oraz ich wykładnią dokonywaną przez sądy administracyjne i odpowiadającą wymaganiom stawianym art. 107 § 3 k.p.a. Stąd też nie ma potrzeby jej powielania zwłaszcza, że kwestią sporną pozostaje nie sama zasadność przyznania świadczenia, która nie jest kwestionowana, ale data początkowa, od której świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skoro do dnia 31 października 2022 r. skarżąca była uprawniona do pobierania do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, to datą, od której należało jej przyznać świadczenie pielęgnacyjne winien być 1 listopad 2022 r.
W ocenie Sądu jest to rozumowanie błędne. Wyjaśnić bowiem należy, że stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W sytuacji zatem, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, winna dokonać wyboru, które świadczenie chce otrzymywać. Jeżeli nie uczyniono tego we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wówczas organ winien ją wezwać do uzupełnienia wniosku w tym zakresie i wtedy świadczenie będzie przysługiwało od miesiąca, w którym uzupełniono wniosek.
W badanej sprawie jednak skarżąca dokonała wyboru świadczenia w treści wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, domagając się jednocześnie uchylenia decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, to jest 31 lipca 2022 r. W ocenie skarżącej wnioskowane świadczenie winno zostać zatem przyznane od dnia 1 sierpnia 2022 r.
W świetle przedstawionych okoliczności nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że wniosek skarżącej był kompletny w tym sensie, że zawierał wszystkie wymagane elementy, załączono do niego orzeczenie o niepełnosprawności jak również złożono oświadczenie o dokonaniu wyboru świadczenia. Oznacza to, że istniały przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia jego złożenia, to jest od miesiąca, w którym wpłynął on do organu. Od tego momentu organ jest bowiem związany treścią wniosku.
Jak wynika z pieczęci widniejącej na wniosku, data wpływu do organu to 1 września 2022 r., zatem świadczenie powinno zostać przyznane od miesiąca września 2022 r. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż skarżąca w miesiącach wrześniu i październiku 2022 r. pobierała inne świadczenie. Skoro bowiem skarżąca złożyła prawidłowo wypełniony wniosek, zawierający wszystkie niezbędne dokumenty i oświadczenia, to rzeczą organu I instancji było go rozpoznać i umożliwić skarżącej płynne przejście z pobierania jednego świadczenia do drugiego. Nie może organ przerzucać odpowiedzialności za błędną interpretację przepisów i w konsekwencji wydanie wadliwego orzeczenia na skarżącą.
Z tych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postepowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 przywołanej ustawy.