Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 341/20

Uzasadnienie

Rada Gminy Karnice uchwałą nr XVII/135/2016 z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Karnice na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Karnice.

Pismem z dnia 4 marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w Gryficach zaskarżył powyższą uchwałę, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 11 lipca 2016 r. pod poz. 2798, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, dalej zwana "ustawą") w zw. z art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143, a także § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908 - dalej jako "Rozporządzenie "), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), polegające na zawarciu w Regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych ustaw i stworzenie definicji poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych w:

1. - § 5 ust. 1-2 Regulaminu przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych może odbywać się na terenach własnej nieruchomości, pod warunkiem odprowadzenia ścieków do kanalizacyjnej sanitarnej lub szczelnego zbiornika bezodpływowych oraz na twardym podłożu. W odniesieniu zaś do naprawy pojazdów samochodowych określono, iż może odbywać się ona wyłącznie w zakresie obejmującym naprawy własnych samochodów oraz nadto pod warunkiem niepowodowania negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu lub spalin oraz zanieczyszczenia środowiska, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c.;
2. - § 10 ust. 1 Regulaminu w zakresie w jakim nakłada na prowadzącego działalność handlową obowiązku ustawienia pojemnika przeznaczonego do selektywnej zbiórki odpadów przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego,
3. - § 10 ust. 2 Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, w szczególności takie jak drogi publiczne, ciągi handlowo-usługowe, przystanki komunikacji i parki obowiązku wyposażenia tych terenów w kosze uliczne zgodnie z opisanymi w tym paragrafie zasadami;
4. - § 16 ust. 2 pkt 1 Regulaminu poprzez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków prowadzenia psów na uwięzi poza terenem własnej nieruchomości, a zezwolenie na zwolnienie psa z uwięzi tylko z nałożonym kagańcem i jedynie w miejscach wyznaczonych i odpowiednio oznakowanych, gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, a ponadto wprowadzenie zakazu zwalniać z uwięzi "psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu";
5. - § 18 ust. 9 Regulaminu poprzez określenie zasad hodowli pszczół, tj. wskazanie, iż ule pszczele powinny być stawiane tylko na obrzeżach miejscowości w odległości jednak nie mniejszej niż 10 m od granic sąsiada, a 30 m od dróg i domów mieszkalnych w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich;
6. - §19 ust. 4 Regulaminu poprzez wprowadzenie subdelegacji dla Wójta Gminy Karnice do określenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji.

Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że analiza treści Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kanice dowodzi, że w części przyjęte zapisy zawierają postanowienia nie wynikające z upoważnienia ustawowego, przekraczające zakres tego upoważnienia. Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy wynika, że treść § 5 ust 1 Regulaminu jako ingerująca w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji pod warunkiem odprowadzenia ścieków do kanalizacyjnej sanitarnej lub szczelnego zbiornika bezodpływowych oraz na twardym podłożu. Taka sama teza odnosi się do stwierdzenia, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów.

Wymogi te jako nieuzasadnione w prawie nie mogą mieć znaczenia prawnego i nie powinny funkcjonować w porządku prawnym. Normy te ograniczają prawo własności stanowiąc w sposób niejasny o myciu pojazdów przy użyciu czystej wody, niezawierającej innych substancji chemicznych, jak również o zakresie naprawach obejmującym drobne naprawy własnych samochodów.

Z powyższego względu zakwestionować należy również, zdaniem skarżącego, zapis § 10 ust. 1 Regulaminu w zakresie w jakim nakłada na prowadzącego działalność handlową obowiązku ustawienia pojemnika przeznaczonego do selektywnej zbiórki odpadów przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego, oraz § 10 ust. 2 Regulaminu. Prowadzący działalność handlową nie jest bowiem właścicielem nieruchomości, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy i brak było ustawowej delegacji do nakładania na niego aktem prawa miejscowego innych obowiązków niż te, które wynikają z przepisów dotyczących prowadzenia działalności w takim zakresie. Brak było też ustawowej delegacji do nakładania aktem prawa miejscowego innych obowiązków niż te, które wynikają z przepisów wynikających z art. 5 ust. 5 ustawy, nakładających na gminę obowiązek utrzymania czystości i porządku na terenach, na których jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych oraz w obrębie przystanków komunikacyjnych.

Prokurator podkreślił następnie, że w przepisie § 16 ust. 2 pkt 1 uchwały Rada Gminy nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowo obowiązek prowadzenia psów na uwięzi poza terenem własnej nieruchomości, a zezwolono na zwolnienie psa z uwięzi tylko z nałożonym kagańcem i jedynie w miejscach wyznaczonych i odpowiednio oznakowanych, a ponadto wprowadziła zakaz zwalniania z uwięzi "psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu". W ocenie skarżącego, tego rodzaju obowiązek nie wynika z zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 ustawy. Ograniczenia nałożone przez prawodawcę miejscowego nie mogą bowiem dotyczyć miejsc publicznych, a jedynie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Jednocześnie, według Prokuratora, z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz niewzięcie pod uwagę warunków biologicznych zwierzęcia i jego cech osobniczych, stanu zdrowia, wieku i fizjologii, a także przepisów ustawy o ochronie zwierząt, przepis ten uznać należy za sprzeczny z prawem. Podobne krytyczne uwagi odnieść należy, zdaniem skarżącego, do uregulowania wskazanego § 18 ust. 9 Regulaminu dotyczącego hodowli pszczół. Przepis 3 ust. 2 pkt 13 ustawy nie upoważnia rady gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi. Nadto, użycie nieostrych określeń: "wykazujące cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi" dodatkowo wpływa na wadliwość przepisów.

W ocenie też skarżącego za naruszające prawo uznać należy § 19 ust. 4 Regulaminu. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, rada gminy jest wyłącznie ustawowo uprawniona do wyznaczania w Regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Oznacza to, że dokonana przez Radę Gminy swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na Wójta Gminy Kanice nie ma ustawowego unormowania.

Ponadto Prokurator wskazał, że § 15 Regulaminu określający zasady w zakresie dążności do ograniczenia ilości powstawania odpadów komunalnych, pozbawiony jest doniosłości prawnej. Trudno bowiem zaakceptować pogląd, że z upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy, wynika, iż prawodawca miejscowy może nałożyć na mieszkańców gminy wymagania m.in. dotyczące edukacji w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Tego rodzaju przepis stanowi tylko postulat, któremu nie sposób nadać walom skutecznej normy prawnej.

W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Gminy Kanice Burmistrz wniósł o jej oddalenie, a z ostrożności o stwierdzenie nieistotnego naruszenia prawa. Zdaniem organu, Prokurator nie wskazał na czym polegało, na tyle istotne naruszenie prawa i w czym owa "istotność" się przejawiała, aby orzec nieważności zapisów uchwały. Organ wskazał, że nie może zgodzić się z zarzutem istotnego naruszenia prawa poprzez określenie w § 5 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu zasad możliwości mycia pojazdów i ich naprawy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważnia radę gminy do określenia wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. W ramach powyższej podstawy prawnej organ miał prawo wskazać te warunki bezpiecznego mycia i naprawy pojazdów, a tym samym nie można stawiać zarzutu naruszenia prawa sąsiedzkiego z art.144 Kc, czy wyjścia poza podstawę prawną upoważnienia ustawowego.

Nadto organ podkreślił, że Prokurator zarzuca "powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i nieuprawnioną modyfikację", nie określając jednak, jakie powtórzenia i z jakich ustaw organ dokonał, albo w jaki sposób je "zmodyfikował". Jest to istotny brak skargi. Poza tym naruszenie tych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków dla oceny legalności utworzonych w ten sposób aktów prawnych (por. wyrok WSA w Łodzi z 7.03.18r. IISA/Łd 94/18). Dlatego można przyjąć, że nawet jeżeli w uchwale powtórzono zapisy ustawowe, ale ich nie zmodyfikowano w sposób, który wypaczałby zamierzenia ustawodawcy, nie jest to podstawą do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

Dodatkowo Burmistrz podniósł, że niezależnie od powyższego, Gmina ma wątpliwości, czy Prokurator składając skargę, nie przekroczył terminu do podjęcia tej czynności i nie dopełnił procedur.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje

W związku z obowiązkiem podejmowania działań służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Dopuszczalność wniesienia skargi przez Prokuratora i jej rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny w świetle przepisów art. 3 § 2 pkt 5 art. 8 § 1 p.p.s.a. jest bezsporna. Podobnie, nie wymaga dowodzenia fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego (art. 4 ust. 2 ustawy). Przy tym okolicznością nieistotną z punktu widzenia poddania kontroli sądu administracyjnego aktu prawa miejscowego jest to, czy dany akt prawa miejscowego nadal obowiązuję w dniu wyrokowania ze względu na to, iż mógł on wywołać w czasie obowiązywania określone skutki prawne.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały Rady Gminy Karnice nr XVII/135/2016 sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Karnice wykazała, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądowej kontroli poddana została uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W art. 4 ust. 2 ustawy, według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, określono zakres delegacji ustawowej stanowiąc, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z ust. 2a tego przepisu, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, a rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu (ust. 3).

Zatem kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały musi w pierwszej kolejności odnosić się do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i zawartej w art. 4 delegacji ustawowej do jej podjęcia.

Analizując treść zaskarżonej uchwały w zestawieniu z zarzutami skargi sąd doszedł do przekonania, że zasadne okazały się zarzuty Prokuratora dotyczące § 5 ust. 2 uchwały jednakże tylko w odniesieniu do słów: " wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz", § 18 ust. 9 i § 18 ust. 4.

Przepis § 5 ust. 2 został uchwalony w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy (określenie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi). Ustawodawca nie określił dla jakiego rodzaju napraw samochodów należy ustalić wymagania, jak również nie wskazał, że chodzi tu o pojazdy własne. W tym zakresie prawodawca gminny przekroczył upoważnienie ustawowe. W powołanym przepisie organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. W tym zakresie przepis § 5 z wyłączeniem zakwestionowanej części, wymogi ustawy spełnia.

Sąd uznał również zasadność zarzutu odnoszącą się do przepisu § 18 ust. 9 uchwały, dotyczącego ustalenia lokalizacji uli pszczelich. Po pierwsze rada gminy użyła w tym przepisie pojęcia niedookreślonego "obrzeża miejscowości" nie definiując, jaki obszar należy do nich zaliczyć. Z kolei określenie odległości posadowienia uli od granic sąsiada, domów mieszkalnych czy dróg stanowi, zdaniem sądu, ingerencję w stosunki sąsiedzkie, uregulowane zasadniczo przepisami Kodeksu cywilnego. Zakłócenia powodowane przez pszczoły mogą zostać zakwalifikowane jako immisje, a te z kolei podlegają regulacjom prawa prywatnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Wa 1217/20, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań w zakresie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, podobnie jak odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań.

Za zasadny sąd uznał zarzut Prokuratora dotyczacy § 19 ust. 4 uchwały. Przepis § 19 został uchwalony w wykonaniu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy i dotyczy wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W § 19 ust. 4 rada udzieliła upoważnienia wójtowi gminy do określenia, w porozumieniu z Państwowym Inspektorem Sanitarnym, obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej wykonania w przypadku wystąpienia populacji stwarzającej zagrożenie sanitarne.

W ocenie sądu, udzielenie upoważnienia wójtowi gminy do działania w sytuacjach zagrożenia sanitarnego w sytuacji opisanej w ust. 4 stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem to jedynie rada gminy, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, jest upoważniona do wyznaczenia obszarów i terminów deratyzacji i upoważnienia tego, nawet w sytuacji szczególnej, nie może scedować na inny organ.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 10 ust. 1 i 2 uchwały, regulacja ta stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego zawartego w art.4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Należy również dodać, że miejsca płatnego postoju czy parkowania pojazdów oraz teren przystanków komunikacyjnych nie zawsze stanowią własność gminy. Co do zasady gmina odpowiada za utrzymanie czystości i porządku na terenach stanowiących jej własność (art. 5 ust. 5), natomiast właściciele parkingów, czy miejsc postoju oraz przystanków, na których zatrzymują się prywatni przewoźnicy mają obowiązek utrzymywać w czystość i porządek należących do nich nieruchomości.

Odnośnie do § 16 ust. 2 pkt 1 uchwały, który nakazuje prowadzenie każdego psa na uwięzi poza obszarem własnej nieruchomości oraz zwolnienia z tego obowiązku tylko w miejscach wyznaczonych i odpowiednio oznakowanych, gdy pies ma nałożony kaganiec a jego właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, sąd nie stwierdził, by przepis ten był niezgodny z upoważnieniem ustawowym. Podobnie nie budzi zastrzeżeń przepis zakazujący zwalnianie z uwięzi psów ras uznawanych za agresywne ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin ma określać obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem sądu, stosownie do treści powołanego wyżej przepisu ustawy kwestionowany przez Prokuratora przepis uchwały spełnia wymagania w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem upoważnienia ustawowego, jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 748/18, dostępny w Internecie).

Sąd nie podzielił przy tym poglądu Prokuratora, iż w tym zakresie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na to, że unormowania regulaminu, nakazujące korzystanie ze smyczy odnoszą się do wszystkich psów przebywających w miejscach ogólnodostępnych, bez uwzględnienia rasy, wieku i kondycji zwierzęcia, są bardziej restrykcyjne niż to wynika z uregulowań ustawy. Przy ocenie zgodności z prawem tego obowiązku należy jednak wziąć pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, dla których kontakt z obcym zwierzęciem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, i w określonych przypadkach również kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają, nawet jeśli w subiektywnym przekonaniu właściciela pies jest pozbawiony cech agresji.

Zgodzić się należy z poglądem Prokuratora co do treści § 15 regulaminu, który faktycznie ma walory wyłącznie edukacyjne, jednakże naruszenie prawa tym przepisem, którego treść nie koresponduje z upoważnieniem ustawowym, z uwagi na jego znaczenie dla społeczności gminnej, stanowi nieistotne naruszenie prawa.

Wobec powyższego, podzielając część zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonej części, tj. w odniesieniu do § 5 ust. 2 co do słów: "wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz", § 18 ust. 9 i § 19 ust. 4, natomiast w pozostałym zakresie oddalił skargę.