Uzasadnienie
Wójt Gminy P. wydał w dniu [...] października 2022 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "K.p.a."), art. 32 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej "u.ś.r."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowaniach w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r. poz. 2284), w której odmówił przyznania E. Z. (dalej "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na matkę K. K..
Organ I instancji podał, że w dniu 27 września 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej przedmiotowego świadczenia. Organ I instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wskazał, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej wynikało, iż niepełnosprawności nie można ustalić, zaś stopień niepełnosprawności datuje się od 82-go roku życia. Organ I instancji ustalił, że:
- 1. na osobę wymagającą opieki nie jest ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3. skarżąca jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej "K.r.i.o.");
- 4. na matkę skarżącej, inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury;
- 5. żaden członek rodziny osoby sprawującej opiekę nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;
- 6. matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z 30 sierpnia 2022 r. i została zaliczona do grupy o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31 sierpnia 2023 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 82-go roku życia; ze wskazań wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczną ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Organ I instancji podał, że skarżąca zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z oświadczenia skarżącej wynikało, że nie podejmuje pracy z uwagi na opiekę nad matką. Skarżąca pomaga matce w codziennej higienie osobistej, przygotowuje ubrania i ubiera, wykonuje masaże, mierzy ciśnienie, podaje leki, sprząta, gotuje, umawia wizyty lekarskie itp.
Organ I instancji wskazał, że jego zdaniem, skarżąca nie wypełniła ustawowych przesłanek do przyznania jej przedmiotowego świadczenia.
Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji i wniosła o przyznanie jej przedmiotowego świadczenia. Podała, że stan psychiczny matki pogarszał się stale i w związku z tym podjęła decyzję o rezygnacji z pracy, by zaopiekować się nią.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało w dniu [...] lutego 2023 r. decyzję nr [...], w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przywołał treść art. 17 ust.1 pkt 4, art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy podał, że należy uwzględnić niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r.
i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej. Organ odwoławczy wskazał, że osoba wnioskująca o ww. świadczenie musi sprawować opiekę nad osoba niepełnosprawną w takim wymiarze, który wymusza jej rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowanie zatrudnienia z tych samych przyczyn, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowy. Organ odwoławczy podał, że matka skarżącej jest niepełnosprawna w stopniu znacznym od 4 maja 2022 r., przy czym daty niepełnosprawności nie da się ustalić. Z powodu znacznej niepełnosprawności matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki. Matka skarżącej ma oprócz skarżącej jeszcze dwoje dzieci. Skarżąca mieszka z matką i jest bezrobotna od września 2020 r. bez prawa do zasiłku. Skarżąca pomaga w codziennych czynnościach matce, podaje leki, przyrządza posiłki, robi zakupy, sprząta, pierze, chodzi z matką do lekarzy.
W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie wystąpił bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sprawowaną opieką przez skarżącą nad matką a faktem rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowaniem pracy przez skarżącą. Organ odwoławczy podał, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia we wrześniu 2020 r., zaś niepełnosprawność u jej matki stwierdzono od 4 maja 2022 r., zatem brak podstaw do twierdzenia, iż rezygnacja z zatrudnienia spowodowana była koniecznością opieki nad matką i wyklucza możliwość ewentualnego dalszego zatrudnienia w niepełnym wymiarze. Zdaniem organu odwoławczego, również zakres opieki nie wskazuje na brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą.
Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o przyznanie jej przedmiotowego świadczenia. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja jest krzywdząca, gdyż opieka nad matką nie pozwala jej podjąć zatrudnienia. Wskazała, że zrezygnowała z pracy, gdyż już od września 20202 r. jeździła z mamą do lekarzy, później zaś z uwagi na epidemię COVID-19 dostęp do służby zdrowia był utrudniony. Podała, że mama ciężko przeszła COVID-19 i kiedy udało się dostać do specjalisty to złożyła wniosek o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności z tytułu pogorszenia stanu zdrowia. Skarżąca wyjaśniła, że już orzeczenie z 2 marca 2021 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wskazywało, że stan zdrowia jej matki nie był dobry. Skarżąca podała, że żaden z jej braci nie może zając się matką.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:
Spór w sprawie dotyczy odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia i brakiem możliwości podjęcia pracy z uwagi na sprawowaną opieką nad matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, art. 17 ust. 1b u.ś.r. z dniem 23 października 2014 r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt
K 38/13 (Dz.U.2014.1443). Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje braku możliwości stosowania innych przepisów u.ś.r. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała w późniejszym okresie niż wymieniony w art. 17 ust. 1b u.ś.r., oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje danej osobie, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 17 ust. 5 u.ś.r. W stosunku do skarżącej powyższy przepis nie ma zastosowania.
Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Osobą rezygnującą z pracy jest również osoba bezrobotna, która jako zdolna do zatrudnienia nie podejmuje pracy zarobkowej. Zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 6 u.ś.r.). W tym zakresie wypowiedział się NSA w wyroku z 23 czerwca 2023 r. o sygn. akt I OSK 1468/22, w którym stwierdził, że "Z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 6 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, rejestracja w powiatowym urzędzie pracy, w tym konieczność zgłaszania się do urzędu czy podejmowania szkoleń, nie wyłącza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie tego świadczenia wymaga jednak ustalenia, że niepodejmowanie zatrudnienia jest związane ze sprawowaną opieką." Sąd orzekający w sprawie w pełni podzielił pogląd NSA wyrażony powyżej.
Podkreślić należy, że związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla przy tym żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką, co oznacza, że mogło to nastąpić miesiąc, rok, a nawet kilka lat przed złożeniem wniosku o świadczenie, najważniejsze, aby oba te elementy pozostawały w związku przyczynowo - skutkowym. Podzielić należy pogląd, zgodnie z którym punkt ciężkości w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie w samej opiece nad nim.
Opieka stała poza tym, że wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej, powinna być sprawowana codziennie. Opieka stała musi być przy tym ukierunkowana na osobę legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym lub o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (por. Rączka Piotr (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II e/Lex do art. 17).
Bezspornie w niniejszej sprawie to skarżąca, a nie jej bracia, sprawuje opiekę nad matką. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia braci skarżącej, że nie mogą pełnić opieki nad matką.
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącej nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Konfrontacja potwierdzonego w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącej wymagającej stałej i długotrwałej opieki innej osoby w związku ze stwierdzoną znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ze wskazanymi czynnościami opiekuńczymi świadczonymi przez skarżącą w sposób ciągły i stały, nie pozostawia, zdaniem Sądu, wątpliwości, że zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze, zwłaszcza, iż przyczyna niepełnosprawności matki związana jest z jej stanem psychicznym (symbol 02-P). Według Sądu, organy nie przedstawiły żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia przez skarżącą niezbędnej opieki z zajęciem zarobkowym.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy, uzasadniając tezę o braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zaprzestaniem wykonywania pracy lub jej niepodejmowaniem przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką starał się uwypuklić okoliczności związane z okresem rezygnacji z zatrudnienia a datą ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności u jej matki. Jak wyżej wskazano, kwestia ta nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy. Ponadto należy zwrócić uwagę, że od 20 marca 2020 r. do 15 maja 2022 r. obowiązywał w Polsce stan epidemii COVID-19 ogłoszony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r. poz. 340). 16 maja 2022 stan epidemii został zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego, który został odwołany 1 lipca 2023 r. Możliwości ewentualnego zatrudnienia były zatem obiektywnie ograniczone.
Opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Powyższy przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami, wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony dokonał oceny skali niezdolności do samodzielnej egzystencji osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności przez stwierdzenie, że zakres opieki nie wskazuje brak możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Sam fakt, że podopieczny jest w stanie wykonywać pewne proste czynności samodzielnie, spożywać posiłki, czy poruszać się, nie może przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie wymaga od opiekuna rezygnacji z pracy czy nie usprawiedliwia jej niepodejmowania.
W ocenie Sądu, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą jest adekwatny do wymogów określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przedstawiony przez skarżącą zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez nią każdego dnia świadczy o tym, że opieka ta ma w istocie charakter całodobowy i stały. Matka skarżącej wymaga ciągłej asysty i wsparcia, zarówno w czynnościach opiekuńczych (pomoc w higienie osobistej), jak i w czynnościach życia codziennego. Według Sądu, z zakresu czynności opiekuńczych nie można wyłączyć czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (pranie, sprzątnie, robienie zakupów itd.). Zdaniem Sądu, wszystkie wskazane przez skarżącą czynności są konieczne, aby zapewnić osobie ograniczonej w możliwościach samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia z dnia 29 czerwca 2023 r. o sygn. akt II SA/Gd 35/23).
Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo zinterpretowanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. i naruszyły w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie organów polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a opieką sprawowaną przez skarżącą.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę wskazania Sądu zaprezentowane powyżej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje wydane przez organy administracyjne obu instancji.
Przywołane przeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.