Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Gryficach pismem z dnia 4 marca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Płotach z dnia 7 listopada 2013 r. (powinno być 26 września 2013 r.), nr XXXII/300/13, w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Płoty (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2013 r., poz. 3712), podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - dalej zwaną "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2012 r., poz. 391 ze zm. – dalej zwaną "u.c.p.g.").
W skardze podniesiono zarzuty istotnego naruszenia przepisów:
- - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i nałożenie w § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 zd. 1 Załącznika Nr 1 do Uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów na smyczy i zwalniania psa z uwięzi tylko z nałożonym kagańcem;
- - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), art. 40 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i nałożenie w § 14 ust. 1 Załącznika Nr 1 do Uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku deratyzacji.
Na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator Rejonowy w Gryficach wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonym zakresie.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że analiza treści Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Płoty dowodzi, iż przyjęte zapisy w części zawierają postanowienia nie wynikające z upoważnienia ustawowego, przekraczające zakres tego upoważnienia.
I tak w § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 zd. 1 Regulaminu wprowadzono obowiązek dla osób utrzymujących zwierzęta domowe wyprowadzania psów na smyczy i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a także zwalnianie psów z uwięzi tylko z nałożonym kagańcem. Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli zwierząt domowych jest zgodne z brzmieniem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Prokuratora, obowiązki te jednak w powołanym Regulaminie zostały nałożone w sposób zbyt rygorystyczny, bez uwzględnienia cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, a nawet bardziej rygorystyczny od uregulowań ustawowych. Kwestie tyczące wskazanej problematyki reguluje ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122). W przepisie art. 10a ust. 3 powołanej ustawy wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli.
Z kolei przepis art. 77 Kodeksu wykroczeń penalizuje zachowania polegające na nie zachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Z przywołanych przepisów wynika jedynie obowiązek panowania nad psem w taki sposób by zagwarantować bezpieczeństwo publiczne. Obowiązki te często absolutnie nie wymagają więc w ramach tzw. zwykłych środków ostrożności spacerowania z psem znajdującym się na smyczy. Stanowisko takie wynika np. wprost z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r. (sygn. II OSK 3039/15).
Sąd wskazał w tym orzeczeniu, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Za zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia uznał NSA przedmiotowym orzeczeniem tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Trudno na przykład kategorycznie zobowiązywać osobę utrzymującą zwierzęta domowe, jak to uczyniono w kwestionowanym zapisie Regulaminu, do wyprowadzania na uwięzi psa rasy gryfonik, a następnie zwalnianie psa tej rasy z uwięzi tylko z nałożonym kagańcem.
Zdaniem Prokuratora, w świetle powyższych wywodów generalny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi i zwalniania ich z uwięzi tylko z nałożonym kagańcem uznać należy za zdecydowanie zbyt rygorystyczny, sprzeczny z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności i zupełnie nie uwzględniający innych uwarunkowań, jak choćby choroby i wieku psa.
Następnie Prokurator podniósł, że zapis znajdujący się w § 14 ust. 1 Regulaminu, czyli zobowiązania właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji na terenie nieruchomości, narusza regulację zawartą w treści przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Przepis ten bowiem wymaga wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i wskazania terminu jej przeprowadzania. Jak więc jasno z jego brzmienia wynika nie było intencją ustawodawcy objęcie obowiązkiem deratyzacji wszystkich nieruchomości na terenie gminy, a jedynie tych, które ze względu na realizowane w nich funkcje, usytuowanie, otoczenie, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Jak więc z tego jasno wynika przepis § 14 ust. 1 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wyżej przywołanego przepisu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie przedmiotowej skargi.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po zapoznaniu się z treścią skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Gryficach Rada Miejska w Płotach uznała zarówno jej zarzuty jak i wnioski za zasadne. Na sesji Rady Miejskiej, która odbyła się dnia 4 maja 2020 r. Rada Miejska w Płotach podjęła uchwałę Nr XX/162/2020 o zmianie uchwały Nr XXXII/300/13 z dnia 26 września 2013 r.
Pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. organ poinformował, że dnia 28 maja 2020 r. podjęta została uchwała Nr XXI/172/2020 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Płoty. W § 3 tej uchwały postanowiono, że traci moc uchwała Nr XXXII/300/13 Rady Miejskiej w Płotach z dnia 26 września 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Płoty oraz uchwała Nr XX/162/20 Rady Miejskiej w Płotach z dnia 4 maja 2020 r. w sprawie zmiany chwały Nr XXXII/300/13 Rady Miejskiej w Płotach z dnia 26 września 2013 r.
Z uwagi na bezprzedmiotowość skargi złożonej przez Prokuratora organ podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.
Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
Na wstępie, odnosząc się do wyrażonej w odpowiedzi na skargę argumentacji Rady Miejskiej w Płotach w zakresie uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęcia nowej uchwały w tożsamym przedmiocie z uwzględnieniem naruszeń wskazanych przez Prokuratora w skardze, wskazać należy, iż okoliczność, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, nie ma znaczenia dla możliwości oceny przez Sąd legalność zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji nie uzasadnia umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym. Uchylenie uchwały nie oznacza bowiem, że uchwała nie istniała i nie mogła być stosowana w okresie od jej wejścia w życie do dnia jej uchylenia. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały powoduje ten skutek. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części na podstawie wyroku sądu administracyjnego rodzi zatem inny skutek (ex tunc) niż samo tylko jego uchylenie przez radę gminy (ex nunc), gdyż eliminuje ją w całości lub części z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc powoduje sytuację taką, jakby zaskarżona uchwała nigdy w obrocie prawnym nie pozostawała.
W rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie był zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków adresatów norm. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417ą § 2 ww. ustawy Kodeks cywilny).
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 625/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).
Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Dalej wyjaśnić należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Skoro akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP), to nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych.
W badanej sprawie sądowej kontroli poddana została, stanowiąca akt prawa miejscowego, uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.
W art. 4 ust. 2 u.c.p.g., według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, określono zakres delegacji ustawowej stanowiąc, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony)
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Zatem kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały musi w pierwszej kolejności odnosić się do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i zawartej w art. 4 delegacji ustawowej do jej podjęcia.
Za zasadny sąd uznał zarzut Prokuratora dotyczący zapisu § 14 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy winien określać szczegółowe zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak to uczyniono w § 14 uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g., wprost bowiem wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Gdzie "wyznaczyć" winno być rozumiane, zdaniem Sądu, jako: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087).
Zatem, sformułowanie zawarte w zaskarżonej uchwale nie wypełnia, w ocenie Sądu, dyspozycji wyżej omawianego przepisu. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2875/18). Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g. wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji.
Uznając za istotne naruszenie prawa to, że w ramach zakwestionowanej przez Prokuratora regulacji zawartej w § 14 ust. 1 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały prawodawca lokalny przekroczył zakres upoważnienia ustawowego oraz nie uwzględnił celu, któremu ma służyć norma upoważniająca, a nadto sformułował tę regulację w sposób nieprecyzyjny pomijając niektóre kwestie, Sąd stwierdził nieważność uchwały we wskazanym w sentencji wyroku zakresie, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut Prokuratora naruszenia, poprzez nałożenie w treści § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 zd. 1 Regulaminu na osoby utrzymujące psy wyprowadzanie ich na smyczy a zwalnianie ze smyczy tylko w kagańcu, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.
Zdaniem Prokuratora taki generalny nakaz odnoszący się do wszystkich psów, bez uwzględnienia rasy, wieku i kondycji zwierzęcia, jest zdecydowanie zbyt rygorystyczny.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Rada uchwalając § 12 Regulaminu działała w ramach upoważnienia ustawowego, określając zasady utrzymania porządku i czystości na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Zdaniem Sądu, zasady uregulowane w § 12 Regulaminu należy odczytywać i interpretować łącznie. W takim ujęciu kwestionowany przez Prokuratora nakaz wyprowadzania psów na smyczy oraz zwalniania psa z uwięzi tylko w kagańcu dotyczy wyłącznie nieruchomości służących do użytku publicznego. A zatem służy on osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.
Przy ocenie zgodności z prawem tego obowiązku należy bowiem wziąć pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, dla których kontakt z obcym zwierzęciem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, i w określonych przypadkach również kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają.
Zauważyć również należy, że rozróżnienie jako podstawy nałożenia obowiązków na określone kategorie adresatów w przepisie prawa miejscowego m.in. z uwzględnieniem cech osobniczych ich podopiecznych, także co do wieku, stanu zdrowia, byłoby niedopuszczalne gdyż miałoby charakter nieobiektywny. Nie jest bowiem możliwe ustalenia takich kryteriów, nie mających związku z zachowaniem bezpieczeństwa, jak stan zdrowia psa, który będąc chory może być agresywny wobec innych ludzi lub przeciwnie powolny, ospały a zatem niezagrażający bezpieczeństwu w miejscu publicznym.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w części dotyczącej § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 zd. 1 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały.