Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Marszałek Województwa Z. na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) po zapoznaniu się z wnioskiem Burmistrza W. postanowił negatywnie zaopiniować ww. wniosek o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III a i b o powierzchni [...] ha położonych na działkach nr od [...] do [...] w obrębie G., gmina W. Burmistrz W., zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. postanowieniu, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zażalenie.
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa Z. Pismem z dnia 17 lutego 2015 r. Burmistrz W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie SKO zarzucając mu naruszenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu na skutek skargi Burmistrza W. stała się opinia w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne wydana na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych w ramach postępowania z wniosku Burmistrza W. o wyrażenie zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III, który to wniosek stanowi część opracowania Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie geodezyjnym G. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (określanej dalej jako "ustawa"), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy, do wniosku dotyczącego gruntów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia charakteru prawnego omawianej opinii w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. W szczególności, czy w przypadku opinii marszałka województwa mamy do czynienia z występowaniem organu w roli organu współuczestniczącego, w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a.
Zgodnie z art. 106 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (art. 106 § 2 K.p.a.).
Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (art. 106 § 3 K.p.a.).
Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4 K.p.a.).
Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie wyrażenia przez właściwego ministra do spraw rozwoju wsi zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, o ile taka zgoda jest wymagana, jest jednym z etapów sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, o ile gmina zamierza zrealizować swoje planistyczne zamierzenie polegające na przeznaczeniu takich gruntów na cele nierolnicze, sporządzający projekt planu miejscowego obowiązany jest wystąpić do właściwego ministra ze stosownym wnioskiem – za pośrednictwem marszałka województwa - i uzyskać jego zgodę. Marszałek przekazuje następnie wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – w terminie 30 dni – do właściwego ministra, załączając do wniosku własną opinię w kwestii możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych.
Sąd stwierdził, że nie zachodzi tu sytuacja, w której organ załatwiający sprawę w drodze decyzji (por. art. 106 § 1 K.p.a.), a więc wyrażający zgodę minister, występuję do właściwego organu, w tym przypadku marszałka, o wyrażenie stanowiska w danej sprawie, w formie opinii. Stanowisko marszałka opiniujące przeznaczenie na cele nierolnicze konkretnych gruntów rolnych klasy III musi być wyrażone przed skierowaniem do ministra wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (por. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych Komentarz Wojciech Radecki LexisNexis Wydanie 1 Warszawa 2012, str. 87 i nast.).
W ocenie Sądu, ze względu na przyjętą w ustawie procedurę uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, opinia marszałka, o której mowa w sprawie, nie jest wydawana w trybie art. 106 § 1 K.p.a.
Zdaniem Sądu, opinia marszałka jest wyłącznie jednym z dokumentów jaki powinien zawierać wniosek podmiotu ubiegającego się o zgodę na podstawie art. 7 ustawy, stanowi część materiału dowodowego i jako taka podlega ocenie organu orzekającego – ministra. Opinia ta nie jest wiążąca dla ministra, a decyzja w kwestii zgody podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.
Z tych względów do opinii marszałka, wydanej na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, nie ma zastosowania art. 106 § 5 K.p.a., a zatem nie wchodzi tutaj w grę możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 K.p.a. Opinia, o której mowa w sprawie, może być ewentualnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego dopiero w przypadku zaskarżenia decyzji w przedmiocie zgody, wydanej przez ministra. Tym samy należało uznać, że skarga na postanowienie SKO w S. utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa Z. podjęte w ramach procedury określonej w art. 7 ustawy – jest niedopuszczalna do sądu administracyjnego.
Należy wyjaśnić, że błędne pouczenie odnośnie możliwości zaskarżenia postanowienia Marszałka Województwa Z. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., a następnie postanowienia organu II instancji do Sądu, nie ma wpływu na dopuszczalność przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego.
Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Sad orzekł o odrzuceniu skargi. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a.