Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium" lub "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej "k.p.a.") w związku z art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 - dalej "u.d.p."), po rozpatrzeniu odwołania B. K. oraz B. K. (dalej jako "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją dotyczą zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Wójt Gmin U., w oparciu o art. 39 ust.3, 3a, 4, 5 u.d.p. oraz art. 104 k.p.a., zezwolił A. Oddziałowi w K. (dalej "inwestor") na lokalizację w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na terenie dróg gminnych nr [...] dz. nr [...] obręb S. oraz w pasie dróg gminnych niebędących drogami publicznymi (bez kategorii) oznaczonymi numerami działek [...] w celu:
budowy nowych linii kablowych SN 15kV na działach nr [...] budowy słupów 15 kV na działkach nr [...] budowy linii kablowych 0,4 kV na działkach nr [...] demontażu istniejących linii napowietrznych elektroenergetycznych na działkach nr [...].
Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Skarżący powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną wskazując, że z uwagi na fakt posiadania własności działek nr [...] i [...] graniczących bezpośrednio z działką nr [...] winni zostać uznani za jego stronę.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy U. dopuścił się bezczynności w rozpoznawaniu sprawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. W następstwie powyższego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. organ I instancji wznowił postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2019 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. Powyższa decyzja została uchylona przez Kolegium, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.
W dniu [...] stycznia 2020 r. Wójt Gminy U., stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości wznowione postępowanie administracyjne podnosząc, że Skarżący nie mogą zostać uznani za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2017 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 28, 6, 7, 8, 9, 10, 11 k.p.a. oraz przewlekłość w rozpatrzeniu złożonego przez nich wniosku.
W wyniku rozpoznania odwołania SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji podzielając stanowisko tego organu co do istnienia podstaw do umorzenia wznowionego postępowania. Powołując się na przepis art. 39 u.d.p. organ odwoławczy uznał, że stroną postępowania dotyczącego zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej jest inwestor. Mając powyższe na uwadze Kolegium wywiodło, że przymiotu strony nie można przypisać Skarżącym, gdyż wydane zezwolenie nie obejmowało lokalizacji inwestycji na działkach stanowiących ich własność. Zezwolenie dotyczyło działek drogowych, które nie stanowią własności osób fizycznych, a znajdują się jako drogi publiczne gminne i drogi nie będące drogami publicznymi (bez kategorii) w zarządzie Wójta Gminy U..
Skarżący zaś są właścicielami działek nr [...] i [...], co do których nie zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, stąd nie powinni zostać uznani za stronę postępowania. W odniesieniu do argumentacji odwołania organ II instancji zaznaczył, że w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie znajdą zastosowania przepisy art. 28 k.p.a. oraz 28 ust.4 ustawy Prawo budowlane.
Skarżący zaskarżyli opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając:
- - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie ich interesu prawnego, a tym samym za stronę postępowania administracyjnym zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r.,
- - brak zbadania sprawy i brak rozstrzygnięcia przez organ I i II instancji w zakresie wniesionych zarzutów i wniosków dowodowych,
- - naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na braku zapewnienia przez organ administracyjny stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji umożliwiających wypowiedzenie się co do zebranych materiałów dowodowych, dowodów i zgłaszanych żądań,
- - naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na braku praworządności, braku podjęcia z urzędu czynności wyjaśniających stan faktyczny w sprawie oraz braku usunięcia wątpliwości wynikającej z normy prawnej poprzez pozbawienie Skarżących statusu strony w niniejszej sprawie, czym doprowadzono do stanu, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, a także poprzez nienależyte informowanie stron w niniejszej sprawie o okolicznościach faktycznych i prawnych,
- - brak zbadania istniejącego stanu faktyczno - prawnego i okoliczności w sprawie dotyczącej wydania decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] lutego 2017 r.,
- - brak zbadania sprawy i rozstrzygnięcia przez organ II instancji przewlekłości (bezczynności) w rozpatrywaniu przez Wójta Gminy U. wniosku Skarżących z dnia [...] marca 2019 r.
W motywach skargi Skarżący wywiedli, że swój status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. upatrują w treści art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 p.b. Wyjaśnili, że są właścicielami działek [...] i [...] w S., które bezpośrednio sąsiadują z terenem działki nr [...] (pas drogowy drogi gminnej) i znajdują się w obszarze odziaływania inwestycji. W ich ocenie, powyższe dowodzi, że mają interes prawny w byciu stroną postepowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o wznowienie. Wskazali także, że decyzja zezwalająca na lokalizację w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej jest niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś realizacja objętej nią inwestycji spowodowała naruszenie przysługującego im prawa własności, gdyż roboty budowlane były faktycznie prowadzone także na ich działkach (posadowiono na nich linię kablową oraz słup energetyczny).
Podnieśli, że nie uwzględniono dokumentacji fotograficznej dołączonej do wniosku jak i pominięto fakt, że sieć energetyczną umieszczono koło wodociągu, co stwarza dla ich życia i zdrowia niebezpieczeństwo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 25 marca 2021 r. Skarżący popierając skargę oświadczył, iż w kwestii przysługiwania mu statusu strony w sprawie powołuje się wyrok NSA 13 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 394/11, z którego wynika, że osoba trzecia ma interes prawny do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania prawa własności. W skardze szczegółowo wskazał, że nie jest możliwe zrealizowanie słupa energetycznego bez ingerencji w teren jego działki i tak się rzeczywiście stało. Poza tym linia energetyczna, która częściowo ma charakter podziemnej, przy przedmiotowym słupie wychodzi na powierzchnię i staje się linią napowietrzną przechodzącą nad jego działką.
Nadto realizacja wykonania tego słupa polegała na tym, że jego fundament częściowo został umieszczony również na jego działce. Poza tym sieć podziemna biegnie w granicy działki [...] i jego działki [...] i [...]. O wydaniu decyzji lokalizacyjnej dowiedział się, gdy już wykonano tę inwestycję. Podkreślił, że niemożliwe było wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej w związku z tym, że na tej samej części pasa drogowego w tej samej trasie zlokalizowana została w 2015 r. sieć wodociągowa, która została wykonana bez stosownej dokumentacji i nie jest uwidoczniona na mapach geodezyjnych. Poinformował też, że jego działki w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod budownictwo w zakresie usług turystycznych i mieszkaniowych. Pas techniczny przedmiotowej inwestycji zachodzi na jego działkę na szerokość 7 m plus strefa ochronna wokół słupa. W tutejszym sądzie rozpatrywana była już Jego skarga (sygn. akt II SA/Sz 681/19) na decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, którą oddalono.
Wyrok ten zaskarżył do NSA. Podkreślił, że wskutek realizacji inwestycji nie może postawić ogrodzenia na granicy swojej działki lecz w odległości około 5-6 m od tej granicy, zaś jego interwencja w urzędzie gminy skończyła się poradą, aby roszczeń dochodzić na drodze cywilnej, bądź przez ustanowienie służebności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że akt ten odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą umorzono wznowione - na wniosek Skarżących - postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] lutego 2017 r. o udzieleniu inwertorowi zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej. Organy obu instancji zgodnie uznały, że Skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia żądali, a zatem zaistniała przesłanka z art. 105 k.p.a. Zdaniem Sądu, stanowisko to zasługuje na akceptację.
Pojęcie strony postępowania normuje art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Z powyższego przepisu wynika wprost, że decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2622/19, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, przepis ten - z uwagi na brak odmiennych uregulowań - znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej jako niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na jej wynik, skoro organ odwoławczy oceniając przymiot strony u Skarżących prawidłowo odwołał się do art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., jako stanowiącego podstawę decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., jak i uwzględniając faktyczne okoliczności sprawy wywiódł z nich prawidłowe wnioski.
Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W decyzji tej określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (ust. 3a art. 39).
W świetle zacytowanych przepisów zgodzić należy się z organem odwoławczym, że atrybut strony w postępowaniu o lokalizację inwestycji niewiązanej z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym niewątpliwie przysługuje inwestorowi, skoro to jego prawa i obowiązki kształtuje ta decyzja. Zdaniem Sądu, oprócz inwestora, interes prawny może również przysługiwać właścicielowi nieruchomości, na której ma zostać realizowana inwestycja, o ile nie jest on jednocześnie organem rozpoznającym sprawę.
Analiza nadesłanych akt administracyjnych potwierdza ustalenia organów, że Skarżący nie są inwestorami, a nadto nie przysługuje im prawo własności do działek objętych decyzją. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, zezwolenie dotyczy wyłącznie działek drogowych, które nie stanowią własności osób fizycznych, a znajdują się w zarządzie Wójta Gminy U.. W tej sytuacji nie było podstaw do przyznania Skarżącym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Słuszność tego poglądu w żaden sposób nie podważa argumentacja przedstawiona przez Skarżących.
Okoliczność, że są właścicielami działek o nr [...] i [...], które bezpośrednio graniczą z terenem działki nr [...] (pas drogowy drogi gminnej) nie przesądza o posiadaniu przez nich przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zauważenia wymaga, że z art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. nie można wyprowadzić interesu prawnego przysługującego osobom posiadających tytuł prawny do działek sąsiadujących z pasem drogowym. W orzecznictwie również przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym nie może być prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której został urządzony pas drogowy, w odniesieniu do którego, na wniosek inwestora, podejmowana jest decyzja o zlokalizowaniu w nim obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 55/11, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Co więcej, nie sposób przyjąć aby decyzja z dnia [...] lutego 2017 r,. zezwalająca na lokalizację w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, w jakikolwiek sposób wpływała na sytuację prawną Skarżących. Z decyzji tej nie wynikają dla nich żadne prawa i obowiązki. Nie kształtuje ona ani sposobu wykonywania przysługującego Skarżącym prawa własności do działek nr [...] i [...], ani sposobu korzystania z nich. Decyzja ta odnosi się bowiem tylko działek drogowych i ma charakter czysto techniczny, gdyż wskazuje wyłącznie miejsce i warunki techniczne, jakie winna spełniać inwestycja (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 957/09 czy z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II GSK 416/08). Stąd też nieuwzględnienie przez organ wniosków dowodowych nie może być traktowane jako naruszenie prawa.
Na gruncie niniejszej sprawy przymiotu strony nie można wywieść też z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem przepis ten choć reguluje kwestię stron, to odnosi się tylko do postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę, które należy odróżnić od postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym. To ostatnie poprzedza wydanie pozwolenia na budowę, gdyż jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, do którego to nie znajdują zastosowania przepisy Prawa budowlanego. W konsekwencji zatem argumentacja wskazująca na to, że nieruchomość Skarżących pozostaje w zasięgu odziaływania planowanej inwestycji, w wyniku realizacji której doszło do ingerencji w teren ich działek, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Podobnie ocenić należy twierdzenia, że urządzenia infrastruktury technicznej zagrażają ich życiu i zdrowiu, gdyż zaplanowano na tej samej części pasa drogowego w której zlokalizowano sieć wodociągową oraz wpływu inwestycji na przysługujące im prawo własności, z uwagi, na to że na ich działkę zachodzi pas techniczny przedmiotowej inwestycji.
Kwestie te dotyczą pozwolenia na budowę, a zatem pozostają bez znaczenia dla oceny przymiotu strony w postępowaniu lokalizacyjnym. Z tych też względów organ nie uchybił prawu nie odnosząc się do nich merytorycznie jak i nie przeprowadzając w tym kierunku postępowania wyjaśniającego, w tym wnioskowanych przez Skarżących dowodów. W tym miejscu jeszcze raz podkreślenia wymaga, że źródłem interesu prawnego w badanej sprawie nie mogą być przepisy prawa budowlanego.
Również zarzuty podniesione względem decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. pozostają poza sferą niniejszego rozpoznania Sądu, bowiem brak posiadania przymiotu strony w wznowionym postępowaniu zamyka drogę do weryfikacji takiej decyzji.
Z kolei niezrozumiałe jest upatrywanie przez Skarżących uchybienia w braku zbadania sprawy i rozstrzygnięcia przez organ II instancji przewlekłości (bezczynności) w rozpatrywaniu przez Wójta Gminy U. wniosku Skarżących z dnia [...] marca 2019 r. w sytuacji, gdy Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Kolegium rozstrzygnęło o tej bezczynności.
Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty skargi okazały się chybione, gdyż nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji organów obu instancji jak również decyzji lokalizacyjnej, w stosunku do której Skarżący wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania. Co prawda organy uchybiły obowiązkowi wynikającemu z art. 10 k.p.a., tym niemniej zauważyć trzeba, że Skarżący nie wykazali, aby uchybienie to uniemożliwiło dokonanie im jakichkolwiek konkretnych czynności procesowych, a zatem aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w niniejszym postępowaniu sądowym nie mogły być rozpatrywane zarzuty związane z realizacją inwestycji, w tym wskazywaną przez Skarżących ingerencją inwestora (wykonawcy) w ich nieruchomość. Kwestie te bowiem nie mieszczą się w granicach rozpatrywanej sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a. Interes prawnym Skarżących w tym zakresie realizują inne przepisy, niż stanowiące podstawę do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., której dotyczy wniosek Skarżących o wznowienie postępowania, jak również przepisy odnoszące się do postępowania wznowieniowego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.