Uzasadnienie
W dniu 16 lipca 2014 r. J.S. złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną E. S. Decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 23 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) w związku z art. 17, art. 20 ust. 3, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548 oraz z 2013 r., poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wnioskodawcy zostało przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia [...] do dnia [...] wobec czego decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne nie wygasła z mocy prawa z dniem [...] i dlatego, zdaniem organu, J.S. nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku dla opiekuna.
J.S. nie zgodził się z powyższą decyzją i złożył od niej odwołanie, wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne miał przyznane do dnia [...] (data ważności orzeczenia o niepełnosprawności żony) w związku z czym kolejny wniosek o wydanie nowego orzeczenia złożył w dniu 8 marca 2013 r., jednak posiedzenie komisji odbyło się dopiero w dniu 10 maja 2013 r. Ponadto w OPS kazano mu złożyć wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy zamiast wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wydaną w dniu [...]w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 i 6 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Po przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, Kolegium wskazało, że skarżący mocą decyzji tego organu z dnia [...] posiadał w okresie od [...] prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. Skarżący złożył wniosek w ustawowym terminie do 15 września 2014 r. i na podstawie decyzji Kolegium z dnia [...] w okresie od [...] pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. Orzeczeniem z dnia [...]. lekarz orzecznik stwierdził, że E. S. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji na stałe. Jednakże w ocenie Kolegium, skoro decyzja organu I instancji przyznająca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne wydana została na czas oznaczony do dnia [...] i uprawnienie do tego świadczenia wygasło z upływem czasu na jaki zostało przyznane, a nie z mocy prawa z dniem [..], to tym samym skarżącemu zasiłek dla opiekuna nie przysługuje.
J.S. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego T.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], wnosząc o zmianę decyzji organu I instancji, poprzez przyznanie mu zasiłku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 7 K.p.a. poprzez działanie wbrew słusznym interesom obywatela przez brak dążenia do ujawnienia prawdy obiektywnej; błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że skoro decyzja przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku została wydana na okres do dnia [...], to tym samym nie wygasła z mocy prawa z dniem [...] i skarżącemu nie przysługuje zasiłek dla opiekuna; błędne zastosowanie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548) w sytuacji, gdy wskazany przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 uznany został za niezgodny z Konstytucją RP.
W ocenie skarżącego, w sytuacji, gdy przesłanki wydania decyzji oparte są o przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją, to nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Niezrozumiały dla skarżącego jest brak uznania, że w dniu 1 lipca 2013 r. decyzja o przyznaniu świadczenia nie wygasła, w sytuacji kiedy formalnie powinna istnieć, a nie została wydana przez błędne orzeczenie organu I instancji, naprawione dopiero w decyzji organu wyższego stopnia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to zarówno przepisami prawa procesowego, jak i przepisami prawa materialnego.
Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego, sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Ustawa ta została uchwalona w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 wspomnianej ustawy stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia [...] jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust.
3) tj. z dniem [...]. Regulacja ta wygaszała więc decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. tj. przed 1 stycznia 2013 r.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. zwrócił uwagę, że interesy osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie zostały zabezpieczone przez ustawodawcę w należyty sposób. Trybunał podkreślił, że naruszono tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, mająca przywrócić to bezpieczeństwo, określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem [...] w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zakresem niniejszej sprawy objęto okres od [...].
Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1185/14), zgodnie z którym użyte w art. 11 ust. 3 tej ustawy sformułowanie "wygasają z mocy prawa" oznacza, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed 1 stycznia 2013 r., traciły swój byt prawny z dniem 30 czerwca 2013 r. Do tych decyzji należy zaliczyć także decyzje, którymi przyznawano świadczenie do tej daty granicznej, jeśli prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Regulacja art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., następnie uchylona wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego powodowała bowiem, że wszystkie decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z dniem [...].
Wobec powyższego należy przyjąć, że wszystkie decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wygasały z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy, niezależnie od daty ich wydania i okresu na jaki przyznawały to świadczenie, jeśli ten okres nie upływał przed [...] r., a prawo do świadczenia powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Regulacją art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów należy bowiem objąć także te osoby, które miały przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia [...] a wobec zmiany stanu prawnego i wygaszenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogły skutecznie ubiegać się o prawo do tego świadczenia od [..], mimo iż legitymowały się w tym czasie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym dla osoby wymagającej opieki.
Powyższa argumentacja dotyczyłaby także skarżącego, gdyby zostało mu przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego o jakim mowa powyżej co najmniej do [...]. Tak się jednak nie stało bowiem decyzją z dnia [...] świadczenie to przyznano jedynie na okres do [...](orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stwierdzało niezdolność do samodzielnej egzystencji do [..]. Z kolei decyzją z dnia [...] zostało przyznane mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w oparciu o przepis art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem inne świadczenie – którego podstawą był przepis dodany ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw i obowiązujący od 1 stycznia 2013 r. Tak więc decyzja [...] przyznająca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne nie wygasła z mocy ustawy z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie przepisu art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, albowiem zakończyła swój byt prawny z dniem[...] tj. z upływem okresu, na który świadczenie było przyznane. Nie można w niniejszej sprawie mówić o naruszeniu cytowanego przepisu albowiem nie miał on w niniejszej sprawie zastosowania.
Pomimo to zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaniechanie przez organ wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy stanowi naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej: "K.p.a.", jak i przepisu art. 77 § 1 K.p.a. Zaznaczyć trzeba, że z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest przepis art. 77 § 1 K.p.a., nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również przepis art. 80 K.p.a. nakazujący organowi dokonywanie oceny w przedmiocie udowodnienia danych okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Organy administracji mają zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę zarzutów. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy nie dopełniły powyższych obowiązków i nie dokonały pełnych ustaleń umożliwiających właściwe rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 16 lipca 2014 r.
Co prawda wniosek został złożony na druku dotyczącym prawa do zasiłku dla opiekuna i tak też został oceniony przez te organy jednakże z uwagi na okoliczności sprawy w tym w szczególności udzielenie skarżącemu błędnych wskazań co do dalszego toku postępowania w jego sprawie z wniosku o "ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego" z dnia [...], koniecznym było dokonanie prawidłowych ustaleń co do właściwej treści żądania skarżącego. W decyzji z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia [...], wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten winien poinformować stronę o możliwości złożenia stosownego wniosku i po jego wniesieniu "wyda decyzję przyznającą stronie zasiłek dla opiekuna". Zasiłek ten winien być przyznany wnioskodawcy od dnia [...] na czas nieokreślony, zgodnie z orzeczeniem o ustaleniu stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Kolegium wyjaśniło też, że w takim przypadku stosowne będzie uznanie, że postępowanie prowadzone przez organy I i II instancji stało się bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu.
Powyższa decyzja nie została zaskarżona przez J. S. Zalecenia w niej zawarte – pomimo złożenia przez skarżącego wniosku o zasiłek dla opiekuna nie zostały wykonane (z przyczyn o których była mowa powyżej – przyznanie zasiłku nie było możliwe). Takie rozstrzygnięcie Kolegium niewątpliwie wprowadziło skarżącego w błąd co do jego uprawnień i spowodowało, że nie miał potrzeby rozważania ewentualnej zasadności złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy, na dalszy okres po upływie okresu wskazanego w decyzji Kolegium z dnia [..].
W zaistniałej sytuacji obowiązkiem organu było nie tylko udzielenie skarżącemu prawidłowego pouczenia w omawianym zakresie ale także ustalenie, czy w związku z tym w dalszym ciągu domaga się on zasiłku dla opiekuna czy też ewentualnie specjalnego zasiłku opiekuńczego o jakim mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Błędne informacje zawarte w rozstrzygnięciu Kolegium doprowadziły bowiem do pozbawienia skarżącego także uprawnienia do tego ostatniego świadczenia, co do uzyskania którego spełniał przesłanki (na co wskazuje treść decyzji z dnia [...] przyznającej mu prawo do tego świadczenia do [...].
Odnośnie wskazań co do dalszego postępowania to należy zaznaczyć, że wynikają one wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Sprawa ponownie będzie rozpatrywana przez organ, który dokona ponownego jej rozstrzygnięcia, w szczególności prawidłowo ustali treść żądania skarżącego jak również przebieg dotychczasowego postępowania, w tym także ustali czy a jeśli tak to w jaki sposób zostało zakończone postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2013 r., a następnie prawidłowo uzasadni wydane rozstrzygnięcie, zgodnie z regułami procedury.
Mając powyższe na względzie, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł, jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.