Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 370/23

Uzasadnienie

1. 1. W dniu [...] grudnia 2020 r. na wniosek A. Spółce z o.o. Sp. k. z siedzibą w N. (dalej: "Skarżąca", "Strona"), Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w K. (dalej: "Organ I instancji", "ZDiT") wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego ul. [...] drogi wojewódzkiej (działka nr [...], obręb nr [...]) w K. w terminie od 9 grudnia 2020 r. do 10 grudnia 2020 r. Celem zajęcia była przebudowa istniejącego zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...] i nr [...] obręb nr [...]. Zarządca wskazał, iż warunkiem zakończenia zajęcia pasa drogowego jest jego odebranie przez ZDiT, zaś brak właściwego wykonania robót odtworzeniowych w terminie objętym decyzją jest równoznaczny z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia.
2. 2. W dniu 10 grudnia 2020 r. do zarządu wpłynął wniosek Skarżącej o dalsze przedłużenie zajęcia pasa drogowego ul. [...] działka nr [...] obręb [...] w K. w celu dalszej budowy zjazdu do dnia 14 grudnia 2020 r.
3. 3. Decyzja zezwalająca na przedłużenie terminu prowadzenia robót w obrębie przebudowy zjazdu została wydana [...] grudnia 2020 r., zgodnie z wnioskiem strony i dostarczona 18 grudnia 2020 r.

Podczas wizji w terenie przeprowadzonej dnia 15 grudnia 2020 r. pracownicy Organu stwierdzili brak odtworzenia nawierzchni bitumicznej ścieżki rowerowej z czerwonej masy. W protokole z wizji podali kolejny termin na zajęcie do dnia 31 marca 2021 r.

4. W związku z kolejną kontrolą pasa drogowego w protokole z dnia 5 maja 2021 r. określono termin – do 4 czerwca 2021 r. W rezultacie następnej kontroli przeprowadzonej dnia 7 czerwca 2021 r. Organ wystosował pismo do Skarżącej, w którym wezwał do niezwłocznego odtworzenia ścieżki rowerowej i doprowadzenia nawierzchni do stanu poprzedniego i jednocześnie wyznaczył kolejny termin wykonania prac do 22 czerwca 2021 r.

Pismem z dnia 28 lipca 2021 r. ZDiT w K. przychylił się pozytywnie do wniosku Skarżącej i wyznaczył kolejny termin odtworzenia ścieżki rowerowej tj. do 1 grudnia 2021 r. Dnia 15 marca 2022 r. ZDiT w K. ponownie wystosował pismo do Skarżącej, wzywając do niezwłocznego odtworzenia terenu ścieżki rowerowej w terminie do 6 kwietnia 2022 r. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2022 r. Skarżąca zobowiązała się do odtworzenia nawierzchni ścieżki rowerowej w terminie do 30 czerwca 2022 r.

Dnia 1 lipca 2022 r. w wyniku oględzin terenu stwierdzono, że prace nie zostały wykonane. W związku z powyższym wykonano dokumentację zdjęciową oraz pomierzono nieodtworzoną powierzchnię pasa drogowego - dwie łaty na ścieżce rowerowej o wymiarach 8,00 m x 2,10 m.

5. Pismem z dnia 1 lipca 2022 r. Organ wszczął postępowanie z urzędu w związku z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, poprzez nieodtworzenie terenu ścieżki rowerowej, w związku z wykonaną przebudową zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...], [...] obręb [...]

6. W dniu 3 sierpnia 2022 r. Strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga wojewódzka działka nr [...] obręb [...]) w K. w celu odtworzenia nawierzchni ścieżki rowerowej. W dniu 5 sierpnia 2022r. Inwestor wykonał warunek odtworzenia nawierzchni ścieżki rowerowej.

7. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Organ I instancji, działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, dalej przywoływana jako: "u.d.p."), wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 502 320 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga wojewódzka, działka nr [...] obręb [...]) w K. bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, polegającego na przekroczeniu terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, poprzez prowadzenie prac związanych z odtworzeniem terenu ścieżki rowerowej, w związku z wykonaną przebudową zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...], [...] obręb [...] w terminie od 15 grudnia 2020 r. do 4 sierpnia 2022 r. (tj. 598 dni).

Opłatę za zajęcie pasa drogowego wyliczono na podstawie Uchwały nr VI1/77/2011 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 24 marca 2011 r., w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta Koszalina (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego nr 52, poz. 912 z 26 kwietnia 2011 r., ze zm.). Opłata została wyliczona jako iloczyn zajętej powierzchni 2 x (8,00 m x 2,10 m) stawki opłaty wynikającej z powołanej uchwały - 2,50 oraz ilości zajętych dni – 598 i wyniosła 50 232,00 zł. Natomiast kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia została wymierzona w wysokości dziesięciokrotnej tej opłaty i w rezultacie wyniosła 502 320,00 zł.

W motywach rozstrzygnięcia Organ I instancji podał, że od 9 grudnia 2020 r. do 14 grudnia 2020 r. Skarżąca mogła zajmować pas drogowy na podstawie wymaganego prawem zezwolenia. Jednak z chwilą wygaśnięcia zezwolenia z [...] grudnia 2020 r. (nr [...]) nie opuściła zajętego pasa drogowego i nadal go użytkowała w celu, który został określony w zezwoleniu tj. w celu przebudowy zjazdu z drogi publicznej - drogi wojewódzkiej. Tym samym doprowadziła do przekroczenia terminu zajęcia pasa ustalonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Skoro zatem doszło do zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu, tj. w sposób wskazany w art. 40 ust 12 pkt 2 u.d.p., zarządca drogi był zobowiązany do przeprowadzenia z urzędu stosownego postępowania administracyjnego i nałożenia na stronę kary pieniężnej.

1. 8. Nie zgadzając się z powołaną decyzją Strona złożyła od niej odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. poprzez:
2. a) uznanie, iż zajęła pas drogowy w sposób świadomie bezprawny, podczas gdy Organ kilkukrotnie wyrażał pisemną zgodę na przedłużenie terminu do odtworzenia powierzchni ścieżki rowerowej, tym samym udzielając prolongaty do wykonania obowiązków nałożonych na skarżącą.
3. b) nałożenie na właściciela nieruchomości kary pieniężnej za zajęcie pasa ruchu drogowego za okres od 15 grudnia 2020 r. do 4 sierpnia 2022 r. podczas gdy Organ wyrażał zgodę na prolongatę terminu ze względu na warunki atmosferyczne, które uniemożliwiały odtworzenie masy bitumicznej w okresie zimowym;
4. - art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej przywoływana jako: "K.p.a." poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do udowodnienia faktu świadomego zajęcia pasa drogowego przez skarżącą, w sytuacji gdy pozostawała ona w uzasadnionym przekonaniu legalności swojego działania.
5. - art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający do udowadnia obszaru zajęcia pasa drogowego,
6. - art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawne materiał w szczególności bez sporządzenia z udziałem przedstawicieli skarżącej protokołów oględzin i pomiarów i bez ustalenia precyzyjnych pomiarów na mapach udowadnia fakt świadomego zajęcia pasa drogowego przez skarżącą w graniach stanowiących podstawę ustalenia należnej opłaty,
7. - art. 189d oraz art. 189f K.p.a. poprzez uznanie, że nie wystąpiła żadna z przesłanek zastosowania tego przepisu, podczas gdy:
8. - Skarżąca nie przyczyniła się do zaistniałego naruszenia prawa, bowiem została wprowadzona w błąd przez Organ,
9. - Skarżąca pozostawała w uzasadnionym przekonaniu o braku bezprawności swoich działań;
10. - art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 36 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że tymczasowa nawierzchnia ścieżki rowerowej stwarzała niebezpieczeństwo dla ruchu, podczas gdy tymczasowa nawierzchnia z utwardzonego kruszywa w żaden sposób nie utrudnia lub nie uniemożliwia korzystania ze ścieżki rowerowej przez jej użytkowników.
11. 9. W dniu 23 stycznia 2023 r. Organ I instancji zlecił wykonanie pomiarów zajętego pasa drogowego (łaty na ścieżce rowerowej) uprawnionemu geodecie w celu potwierdzenia prawidłowego wyliczenia kary pieniężnej. Operat techniczny został sporządzony w dniu 27 stycznia 2023 r., natomiast w dniu 3 lutego 2023 r. z treścią operatu zapoznała się Strona; nie wniosła żadnych uwag i zastrzeżeń.
12. 10. Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie wysokości kary pieniężnej oraz jednocześnie nałożyło karę pieniężną w wysokości 441 324,00 zł, zaś w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy stanowiące podstawę wymierzenia kary w tym art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy.

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem Organu I instancji, że Skarżąca w okresie od 15 grudnia 2020 r. do 4 sierpnia 2022 r. dopuściła się nielegalnego zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w K. (droga wojewódzka, działka nr [...] obręb [...]). Okoliczność, że Strona wykonała zjazd z drogi publicznej za zgodą zarządcy nie oznacza, że Organ godził się na pozostawienie pasa drogowego w stanie naruszonym, nienadającym się do użytkowania, po skończonej budowie zjazdu. W ten sposób Inwestor zajmował dalej nielegalnie pas drogowy, zaś Organ był zobligowany do wymierzenia kary. Zadaniem zaś Organu nie jest ustalenie, czy zajmujący pas drogowy miał świadomość nieprawidłowości swych działań.

Skarżąca z faktu udzielanej zgody na przesunięcie terminu związanego z odtworzeniem ścieżki rowerowej, po prowadzonych robotach związanych z przebudową zjazdu z drogi publicznej uczyniła oficjalną zgodę na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Kolegium takie działanie nie zasługuje na aprobatę.

Organ zwrócił uwagę na wniosek Skarżącej złożony dnia 3 sierpnia 2022 r. na zajęcie pasa drogowego, w rezultacie którego zostało wydane jej zezwolenie dnia [...] sierpnia 2022 r. uprawniające do zajęcia do dnia 5 sierpnia 2022 r. niemniej stanowiło ono odrębne zezwolenie i nie oznacza zgody zarządcy drogi na wcześniejsze niedozwolone zajmowanie pasa drogowego. Każdorazowe zajecie pasa drogowego wymaga zgody zarządcy w drodze decyzji administracyjnej i w tym zakresie Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem Organu I instancji.

Odwołując się do zapisów operatu technicznego z dnia 27 stycznia 2023 r. Kolegium uwzględniło pomiar powierzchni zajętego pasa drogowego dokonany przez uprawnionego geodetę - S. S. i przyjęło, że łata 1 wyniosła 15,3 m2, łata 2 - 14,22 m2, razem 29,52 m2 pomnożone przez stawkę 2,50 zł co stanowi 73,80 zł pomnożone przez 598 dni i wynosi 441 324 zł, która to kwota stanowi karę pieniężną.

Oceniając decyzję w aspekcie odstąpienia od ukarania, Kolegium zgodziło się z poglądem Organu I instancji, który w jego ocenie należycie uzasadnił odmowę odstąpienia od ukarania, ponieważ waga naruszenia prawa w tym wypadku była bardzo duża, a Skarżąca zaprzestała naruszania prawa dopiero po 598 dniach. Tym samym zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w takim rozmiarze nie może, zdaniem Organu, być uznane za znikome naruszenie prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.

1. 11. Skargę na powyższą decyzję złożyła Skarżąca i wniosła o uchylenie decyzji Organów obu instancji. Podniosła zarzuty naruszenia:

1). art. 127 i 138 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p., poprzez:

1. a) ustalenie, że przez okres od 15 grudnia 2020 r. do 4 sierpnia 2022 r., tj. 598 dni na terenie pasa ruchu drogowego przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) prowadzone były jakiekolwiek prace lub czynności, podczas gdy prace takie prowadzone były jedynie w okresie od 9-10 grudnia 2020 r., a polegały na zdjęciu masy bitumicznej z nawierzchni ścieżki rowerowej oraz następnie w dniu 5 sierpnia 2022 r., kiedy Inwestor wykonał prace polegające na odtworzeniu masy bitumicznej,
2. b) ustalenie, że niewykonanie w zakreślonym przez Organ terminie czynności polegających na odtworzeniu masy bitumicznej jest równoznaczne z zajęciem pasa ruchu,
3. c) błędne ustalenie przez Organ, że po wygaśnięciu zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Skarżąca nie opuściła pasa drogowego i nadal go użytkowała, podczas gdy prace polegające na zdjęciu masy bitumicznej zostały już zakończone,
4. d) nie ustalenie, że zdjęcie masy bitumicznej z nawierzchni ścieżki rowerowej związane było z wykonywaniem przez Inwestora prac, zgodnie zezwoleniem na przebudowę zjazdu z drogi publicznej przy ul. [...] w K., udzielonym mu na mocy decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2019 r. tym samym nie stanowiło samowolnego zajęcia pasa ruchu drogowego;

2). art. 40 ust. 2 i 2 u.d.p. poprzez:

1. a) ustalenie, że Skarżąca zajęła pas ruchu drogowego, poprzez prowadzenie prac związanych z odtworzeniem terenu ścieżki rowerowej, podczas gdy w okresie od 14 grudnia 2020 r. do 4 sierpnia 2022 r. prace budowalne prowadzone były obok ścieżki rowerowej, tj. przy przebudowie zjazdu z drogi przy ul. [...],
2. b) ustalenie, że usunięcie masy bitumicznej z powierzchni ścieżki rowerowej równoznaczne jest z prowadzeniem robót w pasie drogowym, 3). art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. poprzez wymierzenie Skarżącej kary za zajęcie pasa ruchu drogowego, podczas gdy w pierwszej kolejności Organ winien wydać decyzję o nakazaniu przywrócenia pasa ruchu drogowego do stanu poprzedniego.

Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał, że faktycznie doszło do zajęcia pasa ruchu drogowego Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

4). art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. poprzez uznanie, iż Skarżąca zajęła pas drogowy w sposób świadomie bezprawny, podczas gdy każdorazowo przy wykonywaniu robót na terenie pasa uzyskiwała ona zgodę zarządcy na jego zajęcie, a faktyczne prace prowadzone były jedynie przy budowie zjazdu z drogi a nie na pasie ruchu drogowego;

5). art. 7 i 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, poprzez niepoinformowanie Skarżącej przez okres niemal 2 lat, iż zarządca drogi nalicza jej opłatę za zajęcie pasa ruchu drogowego;

6). art. 7 i 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady równości, proporcjonalności i uczciwości, poprzez naliczenie Skarżącej opłaty karnej za zajęcie pasa ruchu drogowego za okres 598 dni, pomimo udzielenia kilkukrotnej zgody na przedłużenie skarżącej terminu do odtworzenia powierzchni ścieżki rowerowej (Vide: protokół z dnia 15 grudnia 2020 r., protokół z kontroli pasa z dnia 5 maja 2021 r.), tym samym udzielając prolongaty do wykonania obowiązków nałożonych na Skarżącą, 7). art. 7 i 8 K.p.a. poprzez naruszanie przez organy zasad rzetelnej procedury administracyjnej, a co za tym idzie konieczności weryfikacji przez Organ II Instancji wysokości kary pieniężnej nałożonej na Skarżącą oraz konieczności wykonania następczo czynności, które winny zostać wykonane przed wydaniem decyzji nakładającej na Skarżącą opłatę karną;

8). art. 9 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem przez Organ obowiązku do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. nie poinformowania Skarżącej, iż przez okres 598 dni naliczana jest jej opłata kama, tym samym akceptowania tego stanu rzeczy;

9). art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do udowodnienia faktu świadomego i samowolnego zajęcia pasa drogowego przez Skarżącą, w sytuacji gdy pozostawała ona w uzasadnionym przekonaniu legalności swojego działania w związku z pozytywną decyzją zarządcy drogi wyrażającą zgodę na wykonanie zjazdu z drogi publicznej przy ul. [...] w K.;

10). art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał w szczególności bez sporządzenia z udziałem przedstawicieli skarżącej protokołów oględzin udowadnia fakt świadomego zajęcia pasa drogowego przez Skarżącą w granicach stanowiących podstawę ustalenia należnej opłaty;

11). art. 189d oraz art. 189f K.p.a. poprzez uznanie, że nie wystąpiła żadna z przesłanek zastosowania tego przepisu, podczas gdy:

1. - Skarżąca nie przyczyniła się do zaistniałego naruszenia prawa, bowiem została wprowadzona w błąd przez Organ,
2. - Skarżąca pozostawała w uzasadnionym przekonaniu o braku bezprawności swoich działań,
3. - zajęcie pasa ruchu drogowego było przez nią niezawinione, w związku z brakiem takiej świadomości,
4. - Skarżąca w związku z wydaniem pozytywnych decyzji w przedmiocie przebudowy zjazdu z drogi publicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz zatwierdzenie czasowej organizacji ruchu w dniu [...] lipca 2020 r. zgodnie z projektem pozostawała w uzasadnionym przekonaniu o legalności swoich działań,
5. - wysokość nałożonej na skarżącą kary pieniężnej jest niewspółmierna do wagi naruszenia,
6. - Skarżącą dokonała przywrócenia stanu sprzed naruszenia.
7. 12. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Skarga jest niezasadna.

13. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu jawnym, rozprawa prowadzona była w trybie zdalnym, czyli przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku na podstawie art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązania związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).

14. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej. Przeprowadzona w zakreślonych wyżej ramach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organy nie naruszyły prawa.

1. 15. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.

W myśl art. 4 pkt 1 u.o.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z przepisu tego wynika, że każde zajęcie pasa drogowego na cele "niedrogowe", wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, przez cały okres trwania zajęcia.

Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1. 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2. 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
3. 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4. 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl art. 40 ust. 4 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Według art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W świetle powołanych wyżej przepisów zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.).

16. Jak bezspornie wynika z akt administracyjnych decyzją z [...] grudnia 2020 r. a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. Organ I instancji trzykrotnie zezwolił Skarżącej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] drogi wojewódzkiej (działka nr [...], obręb nr [...]) w K. w terminie od 9 grudnia 2020 r. do 10 grudnia 2020 r. oraz ustalił z tego tytułu opłatę (zajęcie w dniach: 9-10.12.2020 r., 11-14.12.2020 r., 5.08.2022 r.). Celem zajęcia była przebudowa istniejącego zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...] i nr [...] obręb nr [...] oraz odtworzenie nawierzchni ścieżki rowerowej.

W dniu 5 sierpnia 2022r. Inwestor wykonał warunek odtworzenia nawierzchni ścieżki rowerowej. Z powyższego wynika, że Skarżąca w okresie pomiędzy datą upływu terminu zajęcia pasa drogowego (określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z [...] grudnia 2020 r.), tj. od 14 grudnia 2020 r. do dnia poprzedzającego dzień uzyskania kolejnego zezwolenia tj. 4 sierpnia 2022 r., pomimo braku wykonania robót odtworzeniowych określonych w zezwoleniach, nie legitymowała się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi. Stan ten trwał w sposób ciągły przez 598 dni, co w ocenie Sądu jest równoznaczne z nieprzerwanym zajęciem pasa drogi.

Skarżąca na wniosku z dnia 1 grudnia 2020 sama przyznała, iż zapoznała się z warunkami zajęcia pasa drogowego. Dodatkowo, w decyzjach zezwalających na zajęcie pasa drogowego (z [...] grudnia 2020 r.) pkt 6 obowiązków zajmującego pas drogowy stanowi, iż "warunkiem zakończenia zajęcia pasa drogowego i udostępnienia go dla ruchu jest jego protokolarne odebranie przez przedstawiciela ZDiT w K.. Brak właściwego wykonania robót odtworzeniowych w terminie objętym decyzją jest równoznaczny z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia." Z kolei pkt 9 stanowi, że "W przypadku nieukończenia robót w terminie objętym zezwoleniem, przed upływem okresu ważności decyzji należy uzyskać nowe zezwolenie."

Biorąc pod uwagę powyższe - jak słusznie przyjęły Organy - konsekwencją zajęcia przez Stronę pasa drogowego była konieczność wydania decyzji o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego, czyli wymierzającej karę pieniężną, mającej charakter decyzji związanej. Dlatego też podnoszona w skardze okoliczność o braku świadomości Skarżącej nie mogła mieć i nie ma wpływu na prawidłowość wydanej decyzji.

W tym zakresie nie mogły znaleźć akceptacji Sądu argumenty Skarżącej, że prace polegające na zdjęciu nawierzchni bitumicznej trwały jedynie w dniach 9-10 grudnia 2020 r. a niewykonanie w zakreślonym terminie czynności odtworzeniowych nie jest równoznaczne z zajęciem pasa ruchu.

17. W związku z ww. faktem, Organ zobligowany był (co nie ulega żadnej wątpliwości) na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. do nałożenia na Stronę skarżącą administracyjnej kary pieniężnej. Decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.t.d. jest decyzją o charakterze związanym. Oznacza to, że stwierdzony fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji nakładającej karę pieniężną (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 705/22).

Zresztą Skarżąca nie podważa tej okoliczności. Strona nie godzi się jedynie z "nieodstąpieniem" przez organ od wymierzania tej kary na podstawie art. 189f k.p.a. z uwagi na okoliczność, że w Jej ocenie naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych miało wagę znikomą, zaś Organ wprowadził Skarżącą w błąd. Jednakże w ocenie Sądu z taką argumentacją Strony - zważywszy na powyższe ustalenia - nie sposób się zgodzić.

Za prawidłową Sąd uznał bowiem dokonaną przez Organy ocenę okoliczności faktycznych w kontekście możliwości uznania wagi naruszenia prawa za znikome, a więc spełnienia się przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Unormowanie to obliguje zatem do odstąpienia od nałożenia kary jeżeli - kumulatywnie - zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: 1. waga naruszenia prawa jest znikoma i 2. strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak wyjaśnia się w doktrynie, jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym.

Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, pomimo okoliczności, że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności, można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki.

Oznacza to, że sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego (tutaj: zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu z [...] grudnia 2020 r.) sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną, nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome.

W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, wskazuje się zgodnie, że art. 189f § 1 k.p.a. ma także zastosowanie do decyzji związanych. Podnosi się w tym względzie, że przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych. Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 943/20). Dlatego obligatoryjność omawianej kary, która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego. Każdy przypadek wymaga jednak indywidualnej analizy, która pozwalałaby stwierdzić, że mimo nieuchronności kary zaistniały "szczególne okoliczności" przemawiające za uznaniem, że waga naruszenia jest znikoma.

I w tej sprawie - bez wątpienia Organy sprostały temu wymogowi - dokonując w tym zakresie stosownej, szczegółowej analizy.

W sprawie - zdaniem Sądu - nie sposób bowiem uznać (zważywszy w szczególności na czas trwania naruszenia) za Skarżącą, że naruszenie miało znikomą wagę. W rozpoznawanej sprawie to Skarżąca ponosi odpowiedzialność za to, że zbyt późno wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na kolejny okres. W decyzji z [...] grudnia 2020 r. zarządca drogi zawarł szczegółowe pouczenie co do skutków zajęcia pasa drogowego po upływie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, na co już Sąd wskazywał i nie zmienia tego odrębne wyrażanie zgody na przesunięcie terminu odtworzenia nawierzchni ścieżki rowerowej. Strona skarżąca pomimo długotrwałego zajęcia pasa drogowego na "cele niedrogowe" (od 15 grudnia 2020 r. do 4 sierpnia 2022 r.) nie odtworzyła nawierzchni, nie wystąpiła z wnioskiem o nowe zezwolenie, choć prawidłowo została o tym obowiązku pouczona. Uczyniła to dopiero w wyniku wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego, czyli znacznie po upływie terminu zajęcia określonego w uprzednio wydanym zezwoleniu.

Taka sytuacja jest niedopuszczalna. Tym bardziej, że strona skarżąca jako podmiot, który profesjonalnie funkcjonuje w obrocie prawnym i korzysta z przestrzeni pasa drogowego na cele "niedrogowe", bezspornie winna mieć świadomość skutków prawnych wynikających z niedochowania wymogów ustawowych (o których jest każdorazowo pouczana w analogicznych sytuacjach), a zaniedbania (niedopatrzenia) w tym zakresie nie mogą skutkować odstąpieniem od wymierzenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.p.d. Nie można bowiem sytuacji, wynikającej z zaniedbania, czy też braku staranności uznać "za szczególną okoliczność" przemawiającą za uznaniem, że waga naruszenia jest znikoma.

18. Trudno też w sprawie przyjąć aby Strona skarżąca dochowała należytej staranności i dopuściła do powyższego naruszenia w sposób niezawiniony. Skarżąca jako profesjonalny podmiot ponosi bowiem odpowiedzialność za działania, w tym także zatrudnionych pracowników, a popełnione przez nich błędy nie mogą stanowić okoliczności wyłączającej Jej odpowiedzialność, czy też "okoliczności szczególnej" przejawiającej za odstąpieniem od wymierzenia kary.

19. Końcowo wskazać należy, że to, że Skarżąca wykonała zjazd z drogi publicznej za zgodą zarządcy i uzyskiwała wielokrotnie przedłużenie terminu wykonania prac odtworzeniowych nie oznacza, że Organ godził się na pozostawanie pasa drogowego w stanie naruszonym, nie nadającym się do użytkowania po skończonej budowie zjazdu. Właśnie w ten sposób Skarżąca zajmowała nielegalnie pas drogowy, nie przywracając go do pierwotnego stanu. Organ tym samym miał obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jednocześnie Sąd zauważa, że powód zajęcia pasa jest w zasadzie obojętny, gdyż jak słusznie wskazał Organ, poza przypadkami określonymi w art. 40 ust. 14 u.d.p., przepisy tej ustawy nie przewidują żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Sąd podziela argumentację NSA zawartą w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2326/13), że "w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego trzeba mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcia pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego."

Podsumowując wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione, zgromadzony materiał należycie rozważony i był wystarczający do wydania merytorycznych rozstrzygnięć.

1. 20. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy: www.orzeczenia.nsa.gov.pl