Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. art.144 kpa, art. 35 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz. U.z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856), po rozpatrzeniu zażalenia A. S. na postanowienie z dnia [...] r. Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich opiniujące pozytywnie projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kiosku typu [...] z wiatą przystankową na terenie działki nr [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...] - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy bieg sprawy i wskazał, że zaskarżone postanowienie jest wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji. Pierwsze postanowienie z dnia [...] r., wydane w tej sprawie, zostało uchylone przez organ odwoławczy, który przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał na uchybienia formalno-prawne popełnione przez organ pierwszej instancji, a dotyczące zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art.10 kpa) oraz uszczegółowienia uzasadnienia. Rozpatrując ponownie sprawę Zarząd Dróg Miejskich i tym razem nie zastosował zasady postępowania, nakazującej umożliwienie stronie czynnego udziału w nim poprzez zawiadomienie o toczącym się postępowaniu, pouczenie o prawie do wypowiedzenia się co do całości zgromadzonych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten został dopełniony dopiero w postępowaniu zażaleniowym, w którym Kolegium zawiadomiło stronę o przysługujących jej prawach.
Wydając zaskarżone postanowienie Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich powołał się na przepisy art. 35 ust.4 oraz art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych zakazujące lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami drogowymi, w wyjątkiem szczególnie uzasadnionych przypadków, za zezwoleniem zarządcy drogi. Ponadto uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wskazał, iż wydanie pozytywnej opinii bez będących przedmiotem zażalenia zastrzeżeń skutkowałoby koniecznością ingerencji w stan istniejący poprzez uchylenie wydanych dotychczas zezwoleń na czasowe zajęcie pasa drogowego przez inny podmiot gospodarczy.
Organ odwoławczy po zbadaniu przede wszystkim zgodności z przepisami aktu administracyjnego wydanego przez organ pierwszej instancji uznał, że kwestionowane postanowienie, jako jeden z elementów materiału dowodowego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, odpowiada prawu. Użyte w przepisie art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych określenie "w miejscach określonych przez zarząd drogi" oznacza, iż o dostępie do dróg, o którym mowa w tym przepisie, decyduje wyłącznie zarząd drogi, a zatem włączenie się do ruchu drogowego i lokalizowanie zabudowy wzdłuż pasa drogowego pozostaje pod kontrolą zarządu dróg i pozostawione jest uznaniu tego organu.
Stanowisko Zarządu Dróg Miejskich wyrażone w zastrzeżeniu do pozytywnej opinii zostało szczegółowo uzasadnione i brak podstaw do podważenia ustaleń poczynionych przez ten organ, w szczególności stan istniejący może być, w ocenie składu orzekającego, przeszkodą w dalszym zajmowaniu pasa drogowego na lokalizację następnych obiektów, nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż pozytywna opinia, wyrażona w przedmiotowym postanowieniu nie wyklucza w przyszłości możliwości zlokalizowania na wskazanym terenie wnioskowanego przez stronę kiosku handlowego, po rozwiązaniu kwestii zagospodarowania pasa drogowego przy ul. [...] w [...]. Przeprowadzona ocena zaskarżonego postanowienia, wykazała wprawdzie, że zawarty w jego osnowie warunek jako zdarzenie przyszłe i niepewne, oznacza odroczenie nabycia przez wnioskodawcę praw podmiotowych, które ono tworzy, jednakże na etapie uzgadniania sprawy ustalania warunków zabudowy nie jest jeszcze przesądzone, jakie będzie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji zwłaszcza, że spełnienie tego warunku (realizacja miejsc parkingowych w pasie drogowym) w dużej mierze zależy od Prezydenta Miasta, jako organu mającego istotny wpływ na budżet miasta.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła A. S. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich.
Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone postanowienie wydano z rażącym naruszeniem art. 6 kpa przez uchybienie podstawowej zasadzie konstytucyjnej, a mianowicie równości wszystkich wobec prawa - art. 32 Konstytucji. Spowodowało to, że A. S. była nierówno traktowana w porównaniu z innymi osobami, które w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej otrzymały zgodę na lokalizację kiosku na przystanku autobusowym. Naruszono również art. 8 kpa poprzez uzależnienie wyrażenia zgody na planowaną inwestycję, od realizacji w bliżej nieokreślonej przyszłości miejsc parkingowych w miejscu wskazywanym przez skarżącą.
Tym samym organ stworzył niepewną sytuację prawną dla skarżącej, albowiem na dzień dzisiejszy w planie zagospodarowania przestrzennego jest to miejsce przewidziane na przystanek autobusowy. Nadto naruszono art. 105 kpa w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych, albowiem zachodzi wyraźna sprzeczność pomiędzy sentencją postanowienia a jego uzasadnieniem. Organ kierując się zasadą uznania nie dokonał należytej oceny stanu faktycznego, a w szczególności nie wyjaśnił czy kiosk zlokalizowany na przystanku autobusowym oferujący podróżnym zakup biletów spełnia warunek "obiektu związanego z potrzebami ruchu".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji zarówno we wcześniej prowadzonym postępowaniu, jak i ponownie rozpatrując sprawę naruszył przepis art. 10 kpa. Uchylając postanowienie z dnia [...] r. organ odwoławczy wskazał na uchybienia proceduralne w szczególności na naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, poprzez nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu i nie pouczeniu o prawie do wypowiedzenia się co do całości zgromadzonych materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Należy podkreślić, że naruszenie art. 10 § 1 kpa stanowi istotne uchybienie proceduralne dające podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Dotyczy to również postępowania prowadzonego na podstawie art. 106 kpa, które jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie. W każdym więc przypadku art. 10 kpa nakazuje zapewnić stronom możliwość czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania (zob. wyrok NSA z 10.01.2002r., V SA 1227/01, LEX nr 109326; wyrok NSA z 22.02.1999r., IV SA 2787/98, LEX nr 47226; wyrok NSA 25.03.1998r., IV SA 1040/96, LEX nr 45177). W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy winien był więc odpowiednio zareagować na uporczywe naruszanie przez organ I instancji zasady wyrażonej w art. 10 kpa.
Poza tym doszło do naruszenia innych przepisów, ponieważ organ I instancji opiniując projekt decyzji o warunkach zabudowy zaopiniował go pozytywnie, wskazując jednak, że w uzasadnieniu decyzji należy dopisać następujące sformułowanie: "Wydanie pozytywnej opinii nie jest jednoznaczne z wyrażeniem przez ZDM zgody na lokalizację kiosku typu [...] w pasie drogowym. ZDM stosowną decyzję wyda dopiero po realizacji nowych miejsc parkingowych w pasie drogowym ulicy [...] i działce nr [...], po likwidacji kiosków handlowych w tym pasie".
W rozpoznawanej sprawie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z Zarządem Dróg Miejskich dokonane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), który nakazuje to uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W myśl art. 53 ust. 5 powołanej ustawy uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa.
Z powołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotem uzgodnienia jest treść decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Zarząd Dróg Miejskich pozytywnie opiniując przedstawiony projekt nakazał jednocześnie umieścić zastrzeżenie dotyczące przyszłej decyzji w przedmiocie zgody na zajęcie pasa drogowego, czyniąc przy tym swoisty warunek (zastrzeżenie), że wydanie tej decyzji będzie zależało od innych jeszcze działań organów administracji publicznej, o których to działaniach można powiedzieć, że mają charakter niepewny i nieokreślony w czasie. W istocie więc doszło do antycypacji decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Dokonane uzgodnienie w takiej postaci nie mieści się w granicach zakreślonych w art. 106 kpa, gdyż winno ono być pozytywne lub negatywne i nie może odwoływać się lub być zależne od innych decyzji, które organ może wydać w nieokreślonej przyszłości.
W tej sytuacji mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.