Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 219 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. J., Prezesa Fundacji "[...]" w S., Prezydent Miasta S. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności dobudowanego do budynku przy ul. [...] w S., w granicach działki nr [...] z obrębu [...], pomieszczenia gospodarczego o powierzchni zabudowy [...] m2 (szerokość – 4,76 m i długość 12,08 m) i wysokości od 2,50 do 3,75 m, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S..
Organ wskazał, że obowiązek uzyskania i przedłożenia takiego zaświadczenia nałożył na wnioskodawcę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie legalizacji przedmiotowego obiektu budowalnego. Dalej organ wyjaśnił, że opisana w sentencji decyzji nieruchomość jest położona na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S., uchwalonego uchwałą Rady Miasta Szczecin z dnia 12 września 2017 r., nr XXXIII/888/17, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2017 r., poz. 4124 i obowiązującego od dnia 28 października 2017 r. Działka oznaczona nr [...] z obrębu [...] znajduje się w granicach terenu elementarnego oznaczonego symbolem [...], przeznaczonego na usługi oświaty i nauki.
Prezydent Miasta S. zwrócił uwagę, iż zgodnie z § 4 ust. 4 i 6, ustalenia planu formułowane są na dwóch poziomach – ogólnym, obowiązującym na całym obszarze objętym planem i szczegółowym, którego obowiązywanie odnosi się do obszarów zawartych w granicach terenów elementarnych. Wyjaśnił następnie, że zgodnie z ustaleniami ogólnymi, zawartymi w § 6 ust. 3 pkt 1 planu, ustalono strefę konserwatorskiej ochrony historycznej struktury przestrzennej, określoną na rysunku planu i obejmującą cały jego obszar z wyłączeniem części terenów elementarnych.
W granicach strefy znajduje się obszar wpisany do rejestru zabytków (nr [...]; Decyzja nr [...] z dnia [...] r.), określony na rysunku planu, obejmujący zespół urbanistyczny dawnego zakładu opiekuńczego i szpitala przy ulicach [...] i [...], a także obiekty o wartościach zabytkowych chronione planem z uwagi na zachowane wartościowe cechy zabudowy historycznej (określone na rysunku planu).
Dalej organ wskazał, że teren elementarny [...] znajduje się w strefie konserwatorskiej ochrony historycznej struktury przestrzennej, a także znajduje się na obszarze wpisanym do zabytków, a więc podlega ochronie. Pomieszczenie gospodarcze, będące przedmiotem wniosku, zlokalizowano na istniejącym kanale deszczowym – skanalizowanym odcinku strumienia [...]. Teren został utwardzony poprzez wykonanie płyty betonowej grubości około 10 cm.
Odnosząc powyższe ustalenia do planu organ wyjaśnił, że w § 5 pkt 12, ustalono pas techniczny jako niezabudowany pas terenu (poza pasami drogowymi), który zabezpiecza eksploatację i dostęp do sieci i urządzeń inżynieryjnych, a jego szerokość uzależniona jest od parametrów i rodzaju sieci. Zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu, zawartymi w § 6 ust. 3 pkt 29 i 30 zakazuje się w pasie technicznym: zabudowy kubaturowej, nasadzeń drzew i krzewów, utwardzenia terenu z zastosowaniem nawierzchni nierozbieralnych; ustala się szerokość pasa technicznego dla sieci wodociągowych i kanalizacyjnych – 1,0 m, a w przypadku urządzeń zlokalizowanych na sieci o szerokości powyżej 1,0 m szerokość pasa technicznego powinna odpowiadać szerokości danego urządzenia; ustala się minimalną odległość nowej zabudowy licząc od skrajni przewodu dla kolektorów kanalizacyjnych 4,0 m. Zatem złamano zakaz zabudowy kubaturowej w pasie technicznym.
Z kolei, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenu elementarnego [...] zawartymi w § 42 ust. 3 pkt 5 lit. a, f w obiektach o wartościach zabytkowych, oznaczonych na rysunku, planu obowiązuje utrzymanie historycznej kompozycji architektonicznej obiektów, w tym gabarytów wysokościowych, form dachu, kompozycji elewacji, wystroju architektonicznego, formy stolarki oraz dopuszcza się przebudowę i rozbudowę budynków oraz przekształcanie elewacji wyłącznie w celu dostosowania obiektu do potrzeb osób niepełnosprawnych. Dobudowane pomieszczenie gospodarcze o powierzchni zabudowy [...] m2 (szerokość – 4,76 m i długość – 12,08 m) i wysokości od 2,50 do 3,75 m, narusza przytoczone wyżej ustalenia szczegółowe planu.
Ponadto dobudowany obiekt – pomieszczenie gospodarcze zlokalizowane jest poza nieprzekraczalną linią zabudowy określoną na rysunku planu, ograniczającą obszar usytuowania obiektu budowlanego. Wszystkie te okoliczności przesądzają, zdaniem organu, iż budowa pomieszczenia gospodarczego przy ul. [...] w S., zakończona w listopadzie 2017 r., jest niezgodna z ustaleniami planu obowiązującego na danym terenie od dnia 28 października 2017 r.
Na postanowienie Prezydenta Miasta S. zażalenie złożyła Fundacja [...], dalej jako: "Fundacja" lub "Skarżąca", domagając się "zweryfikowania terenu przy ul. [...] w S. w [...] – metrowym fragmencie działki nr [...] z obrębu [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany zapisów umożliwiających Fundacji uzyskanie zaświadczenia o zgodności dobudowanego budynku przy ul. [...] w celu zalegalizowania lekkiej wiaty niezbędnej dla fundacji jedynie w zakresie [...] m2 – poprzez wyłączenie spod zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub utworzenia specjalnej strefy dla terenu pod wiatę na rzecz prac związanych z działalnością Fundacji, zgodnie z zapisami planu § 42 pkt 1".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] r., orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy zbadał legitymację procesową wnoszącej zażalenie Fundacji i stwierdził, że wnioskodawca z dniem 13 kwietnia 2017 r. zmienił nazwę, co wynika z ogólnodostępnych danych z Krajowego Rejestru Sądowego, zatem żaląca się jest podmiotem uprawnionym do złożenia zażalenia.
Organ przytoczył treść art. 217 § 1 i 2 k.p.a. wskazując na przesłanki dopuszczalności wydania zaświadczenia i uznając, że wydania zaświadczenia, o które wystąpiła Fundacja wymaga przepis prawa – art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek przedłożenia zaświadczenia został bowiem na Fundację nałożony postanowieniem organu nadzoru budowlanego, w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym, które dotyczy samowolnie dobudowanego do budynku przy ul. [...] w S. pomieszczenia gospodarczego o powierzchni 57,5 m2 i wymiarach: 4,76 m x 12,08 m, wysokości 2,5 m - 3,75 m, przekrytego dachem jednospadowym, konstrukcji drewnianej obitej od zewnątrz blachą trapezową, z bramą wjazdową i drzwiami wejściowymi, posadowionego na trzpieniach stalowych systemowych wbetonowanych w posadzkę pomieszczenia, wykonaną z płyty betonowej o grubości około 10 cm. Jedna ze ścian dobudówki stanowi ścianę wspólną ze ścianą budynku przy ul. [...]. Pomieszczenie gospodarcze zostało posadowione nad istniejącym skanalizowanym strumieniem [...].
Kolegium dokonało analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren, na którym dokonano samowoli budowlanej i wyjaśniło, że ustalenia ogólne dla obszaru planu (Rozdział 2), w zakresie ustaleń kompozycji, form zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu (§ 6 ust. 3 pkt 1), statuują strefę konserwatorskiej ochrony historycznej struktury przestrzennej określoną na rysunku planu, obejmującą obszar całego planu z wyłączeniem wskazanych terenów elementarnych (teren o symbolu [...] nie wymieniony). W granicach strefy znajduje się obszar wpisany do rejestru zabytków określony na rysunku planu, obejmujący zespół urbanistyczny dawnego zakładu opiekuńczego i szpitala przy ulicach [...] i [...], a także obiekty o wartościach zabytkowych chronione planem z uwagi na zachowane wartościowe cechy zabudowy historycznej (określone na rysunku planu), do których należą obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków, w tym obszar cmentarza przy ul. [...] i w rejonie ul. [...] (...).
Celem ochrony jest zachowanie i rewaloryzacja zabytkowych elementów zagospodarowania o wartości historycznej i lokalnej, w tym m.in. układ ulicy [...], lokalizacja i cechy zabudowy, istniejąca zabudowa o walorach zabytkowych, nawierzchnie utwardzone. W granicach strefy obowiązuje rewaloryzacja historycznej kompozycji zespołu zabudowy, ochrona zabudowy istniejącej o wartościach zabytkowych w bogato ukształtowanym krajobrazie, rewaloryzacja obiektów przekształconych. Nowe elementy zagospodarowania terenu, w tym przekształcenia układu przestrzennego wraz z zabudową muszą być dostosowane do zachowanej historycznej kompozycji urbanistycznej osiedla. W obiektach o wartościach zabytkowych, oznaczonych na rysunku planu, ustalono utrzymanie kompozycji architektonicznej obiektów i rewaloryzację historycznej kompozycji obiektów przekształconych (§ 6 ust. 3 pkt 3).
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z ustaleniami mpzp, zakazuje się w pasie technicznym zabudowy kubaturowej (§ 6 ust. 3 pkt 29). Pas techniczny to niezabudowany pas terenu (poza pasami drogowymi), który zabezpiecza eksploatację i dostęp do sieci urządzeń inżynieryjnych, a jego szerokość uzależniona jest od parametrów i rodzaju sieci (§ 5 pkt 12). Ustala się szerokość pasa technicznego dla sieci wodociągowych i kanalizacyjnych 1 m, a w przypadku urządzeń zlokalizowanych na sieci o szerokości powyżej 1 m, szerokość pasa technicznego powinna odpowiadać szerokości danego urządzenia (§ 6 ust. 3 pkt 29 lit. a). Ustala się minimalną odległość nowej zabudowy licząc od skrajni przewodów kolektorów kanalizacyjnych 4 m (§ 6 ust. 3 pkt 30 lit. a).
Zgodnie z rysunkiem miejscowego planu, obszar działki nr [...] przy ul. [...] w S. znajduje się na terenie elementarnym o symbolu [...] Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego o symbolu [...] (§ 42), w zakresie ustaleń kompozycji, form zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu, w obiektach o wartościach zabytkowych (oznaczonych na rysunku planu) dopuszczają przebudowę i rozbudowę budynków oraz przekształcenie elewacji wyłącznie w celu dostosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych (§ 42 ust. 3 pkt 5 lit. f).
Na rysunku planu budynek przy ul. [...] w S. oznaczony jest symbolem R, oznaczającym zgodnie z legendą obiekt o wartościach zabytkowych wpisany do rejestru zabytków. Po obrysie budynku rysunek planu wskazuje nieprzekraczalną linię zabudowy, czyli linię ograniczającą obszar usytuowania budynku. Lico budynku nie może przekraczać nieprzekraczalnej linii zabudowy (§ 5 pkt 7).
Zestawiając powyżej wskazane ustalenia planu (ogólne i szczegółowe dla terenu elementarnego o symbolu [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wykonana przez inwestora dobudowa pomieszczenia gospodarczego opisanego powyżej jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim dlatego, że obiekt zabytkowy (takim jest budynek przy ul. [...]) nie może być przekształcony poprzez rozbudowę (dobudowany obiekt w ocenie Kolegium jest taką rozbudową). Rozbudowa zmienia również elewację budynku, która ma być zachowana w pierwotnym historycznym wyglądzie.
Ponadto dobudowane pomieszczenie posadowione jest na sieci urządzeń inżynieryjnych, tu kolektorze deszczowym, która ma posiadać zabezpieczony pas techniczny wolny od zabudowy kubaturowej. Ostatecznie również budynek gospodarczy zrealizowano poza wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy, co w ocenie organu przesądziło o zasadności utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.
Nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia, Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący przedstawił przebieg działalności Fundacji oraz historię powstania dobudowanej do budynku przy ul. [...] wiaty, domagając się "wnikliwego, obiektywnego i gospodarczego rozpatrzenia problemu i pozwolenia Fundacji na prowadzenie działalności zgodnie z wieloletnim doświadczeniem w branży".
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające skarżącej Fundacji wydania zaświadczenia o zgodności dobudowanego do budynku przy ul. [...] w S., w granicach działki nr [...] z obrębu [...], pomieszczenia gospodarczego o powierzchni zabudowy [...] m2 (szerokość – 4,76 m i długość 12,08 m) i wysokości od 2,50 do 3,75 m, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S..
Problematykę związaną z wydawaniem zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Na podstawie art. 218 § 1 i 2 k.p.a., przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, w badanej sprawie strona wystąpiła o wydanie zaświadczenia w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym. Obowiązek przedłożenia zaświadczenia został na skarżącą nałożony przez organ nadzoru budowalnego w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowalne.
W świetle przytoczonych wyżej regulacji zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Dlatego nie jest dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., I OSK 104/09, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co do zasady zatem rzeczą organu jest ustalenie, czy w oparciu o posiadane informacje może w formie zaświadczenia potwierdzić określone fakty bądź stan prawny, zgodnie z żądaniem strony, która ubiega się o jego wydanie.
W badanej sprawie, jak już wyżej wspomniano, przedmiotem zaświadczenia miało być ustalenie, czy wykonany samowolnie obiekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na obszarze, na którym jest on zlokalizowany. Zadaniem organu pierwszej instancji było zatem dokonanie analizy ustaleń planu miejscowego i odniesienie tej analizy do określonego stanu faktycznego, innymi słowy rolą organu było stwierdzenie, czy taki obiekt budowlany, jaki został usytuowany przy ul. [...] w S., mógł w tym miejscu zostać wybudowany bez naruszenia ustaleń ogólnych i szczegółowych planu.
Analiza, którą przeprowadził organ, doprowadziła do trafnego wniosku, iż usytuowanie spornego obiektu jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem po pierwsze został on posadowiony poza nieprzekraczalną linią zabudowy i po wtóre został usytuowany w pasie technicznym z naruszeniem § 6 ust. 3 pkt 29 mpzp. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, że dobudowane pomieszczenie stanowi w istocie niedopuszczalną i nieprzewidzianą w § 42 ust. 3 pkt 5 lit. f planu rozbudowę budynku przy ul. [...]. Ustalenia organów obu instancji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, który został zgromadzony w sprawie, w szczególności dokumentacji obrazującej usytuowanie pomieszczenia gospodarczego, który zestawiony został z częścią tekstową i graficzną obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tych okolicznościach organ prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do wydania Fundacji zaświadczenia o zgodności samowolnie wykonanej dobudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a konsekwencją tego stanowiska było wydanie zaskarżonego postanowienia.
W ocenie sądu brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, zwłaszcza że zostało ono wyczerpująco uzasadnione, a argumentacja organów obu instancji znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.
Podkreślić bowiem należy, że zadaniem organu w tej sprawie nie było badanie zasadności, czy celowości dobudowy do budynku pomieszczenia gospodarczego, ani też ocena estetyki wykonanych prac, czy też ich niezbędności z punktu widzenia funkcjonowania Fundacji i wykonywania jej statutowych zadań, ale ustalenie, czy istnienie takiego obiektu jest dopuszczalne z punktu widzenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie ma prawnych możliwości "wyłączenia" z planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, fragmentu terenu, tym planem objętego i ustalenia dla tego terenu, zgodnych z życzeniem strony, zasad zagospodarowania terenu. Plan miejscowy jest efektem postępowania opisanego przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jego uchwalenie poprzedza przeprowadzenie ustalonej przepisami procedury. Również zmiana planu wymaga przeprowadzenia postępowania i zachowania odpowiednich procedur, właściwych dla uchwalenia planu.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd bada zgodność podjętego przez organy administracji państwowej rozstrzygnięcia z prawem, a zatem sprawie objętej skargą sąd nie ma możliwości "gospodarczego rozpatrzenia problemu i zezwolenia Fundacji na prowadzenie działalności", bowiem pozostaje to poza kognicją sądu administracyjnego.
W badanej sprawie sąd nie stwierdził, aby doszło do naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), skargę oddalił.