Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 października 2025 r., nr [...], Wójt Gminy Będzino (dalej: "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku W. Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb M., gmina B..
Odwołanie od tej decyzji złożyli D. M. - S. i M. S. (dalej: "skarżący"), wskazując jednocześnie, że odwołują się od "nieuznania za stronę w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy". Skarżący podnieśli, że wszelkie inwestycje, związane z budową elektrowni fotowoltaicznej, które będą poczynione na nieruchomości, której przedmiotowa decyzja dotyczy, będą miały negatywne oddziaływanie na ich nieruchomości, tj. działkę nr [...], zabudowaną domem jednorodzinnym oraz inne sąsiadujące działki pod zabudowę mieszkaniową tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], dla których zostały wydane warunki zabudowy na budownictwo jednorodzinne.
Skarżący wskazali, że obecnie sąsiadują z przemysłową elektrownią fotowoltaiczną, która znajduje się w odległości ok 170 m od granic ich działki nr [...]. Jednym z elementów tej elektrowni jest trafostacja, która znajduje się w odległości 280 m od domu skarżących. Pomimo teoretycznie znacznej odległości przy sprzyjających warunkach atmosferycznych hałas urządzeń wentylacyjnych zamontowanych w tej trafostacji jest bardzo dobrze słyszalny na terenie posesji skarżących, a przy otwartych oknach również w samym domu, co powoduje dyskomfort i wpływa negatywnie na ich samopoczucie.
Postanowieniem z dnia 13 marca 2026 r., nr SKO.4150.628.2026, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 134, art. 28, art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2025 r., poz. 1691., dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżących.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że w wyniku wstępnej analizy formalnej wniesionego odwołania, ustaliło, że w postępowaniu przed organem I instancji skarżący nie byli uznani za stronę. Stosownie zaś do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji służy wyłącznie stronie.
Kolegium wyjaśniło, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W ocenie Kolegium podniesione przez skarżących okoliczności nie pozwalają jednak na przyjęcie, iż wykazali oni interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z akt postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, w szczególności z informacji zgromadzonych w operacie ewidencyjnym w zakresie gruntów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, nie wynika bowiem, aby skarżącym przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który przedsięwzięcie może oddziaływać. Kolegium ustaliło, że działka skarżących nr [...] położona jest w odległości około 75 m od granicy terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a ponadto oddzielona jest od tego terenu trzema innymi działkami ewidencyjnymi o numerach [...], [...] (droga) oraz [...].
Tym samym nieruchomość skarżących nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Działki wskazane przez skarżących, m.in. nr [...] i [...], na które będzie oddziaływała planowana inwestycja, należą do innej osoby, która została uznana za stronę postępowania.
Odnosząc się do argumentacji skarżących dotyczącej potencjalnych uciążliwości akustycznych, organ odwoławczy wskazał, że twierdzenia te mają charakter hipotetyczny i nie zostały poparte okolicznościami pozwalającymi na stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie będzie w sposób bezpośredni oddziaływać na ich nieruchomość w stopniu mogącym naruszać konkretną normę prawa materialnego chroniącą ich interes prawny. W konsekwencji przedstawione okoliczności odnoszą się w istocie do interesu faktycznego, a nie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co wyklucza możliwość przyznania skarżącym przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.
Jednocześnie Kolegium wskazało, że kwestia potencjalnych oddziaływań akustycznych planowanego przedsięwzięcia była przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie obejmuje ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym w zakresie emisji hałasu, lecz ogranicza się do weryfikacji spełnienia przesłanek określonych w przepisach prawa dotyczących zagospodarowania terenu. Z tego względu podnoszone przez skarżących zarzuty w tym zakresie nie mogą mieć wpływu na ustalenie ich statusu procesowego w niniejszej sprawie.
Końcowo Kolegium poinformowało, że od decyzji organu I instancji skutecznie zostało wniesione odwołanie przez stronę postępowania i będzie ono rozpatrzone przez Kolegium w postępowaniu znak: SKO.4150.2090.2025.
Skargę na postanowienie Kolegium złożyli D. M. - S. i M. S., wnosząc o jego uchylenie, stwierdzenie, że odwołanie było dopuszczalne oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
- 1. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, mimo że są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji,
- 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dowolną ocenę okoliczności sprawy,
- 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodpowiadający wymogom prawa, w szczególności poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych,
- 4. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na ograniczeniu analizy wyłącznie do jednej działki (nr [...]), z pominięciem pozostałych nieruchomości wskazanych w odwołaniu,
- 5. naruszenie zasady praworządności i pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa, tj. art. 6 i 8 k.p.a.
Skarżący powtórzyli, że są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, w tym działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]. W ich ocenie stanowisko organu odwoławczego, że nie posiadają interesu prawnego, jest nieprawidłowe. Skarżący wykazali bowiem, że już istniejąca przemysłowa elektrownia fotowoltaiczna zlokalizowana w odległości około 170 m od działki nr [...] powoduje realne, obiektywne oddziaływanie w postaci hałasu generowanego przez trafostację, słyszalnego zarówno na terenie posesji, jak i wewnątrz budynku mieszkalnego. Oddziaływanie to ma charakter powtarzalny i zależny od warunków atmosferycznych, a więc nie jest wyłącznie odczuciem subiektywnym, lecz zjawiskiem fizycznym. Planowana inwestycja, jako analogiczna co do charakteru i skali, będzie generować podobne oddziaływania, które mogą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości skarżących, a tym samym na ich prawa właścicielskie.
Tym samym spełniona jest przesłanka interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy w sposób nieuprawniony ograniczył analizę wyłącznie do działki nr [...], całkowicie pomijając pozostałe działki wskazane w odwołaniu, które również znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz posiadają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Takie działanie stanowi istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżący nie zgodzili się również z tezą organu, iż oddziaływanie inwestycji ma charakter wyłącznie hipotetyczny. Już istniejące instalacje tego typu generują konkretne, mierzalne skutki, które powinny zostać uwzględnione przy ocenie kręgu stron postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w składzie trzech sędziów na posiedzeniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na postanowienie: 1) uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.
Dokonując oceny według wskazanych wyżej kryteriów Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Istotą sporu jest prawidłowość zastosowania przez Kolegium art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.
Odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie postępowania, o czym stanowi art. 127 § 1 k.p.a. Osoba, która nie była stroną postępowania zakończonego decyzją nie jest uprawniona do wniesienia odwołania. Jeżeli taka osoba została wadliwie pominięta w postępowaniu administracyjnym, bez własnej winy, wówczas może domagać się wznowienia takiego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nie może wykorzystać trybu zwykłego, czyli odwoławczego.
Przepis art. 134 k.p.a. nie pozostawia organowi odwoławczemu swobody rozstrzygania - jeżeli odwołanie wniesione jest przez podmiot niebędący stroną postępowania organ ten ma prawny obowiązek (art. 6 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a.) stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.
Skarżący bez wątpienia nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy instalacji fotowoltaicznej na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb M., gmina B.. W ocenie Sądu już sam ten fakt - niezależnie od tego, czy słusznie nie zostali uznani za stronę przez organ I instancji – powoduje, że nie mogą oni skutecznie odwołać się od decyzji organu I instancji.
Ponadto wskazać należy, że w związku z tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz.U. 2026 r., poz. 538 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w orzecznictwie przyjmuje się, że stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a także i dalej położonych nieruchomości. O tym jednak, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora.
W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1453/20).
W judykaturze podkreśla się ponadto, że jeśli ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania z powodu niezawinionego przez stronę pozbawienia jej udziału w postępowaniu, to okoliczność ta wprost implikuje, że nieuwzględnienie przez organ wszystkich stron w postępowaniu nie stanowi przeszkody dla uzyskania przez decyzję wydaną w takim postępowaniu cechy ostateczności. Strona pominięta w postępowaniu może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Słusznie podnosi się przy tym argument, że wznowienie postępowania otwiera przed pominiętą stroną ponowne postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu drugiej instancji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 749/25).
Co więcej, decyzja o warunkach zabudowy nie ma żadnego wpływu na prawo własności nieruchomości skarżących (i innych osób w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji) w sposób, o którym mowa w art. 28 k.p.a. ponieważ stanowi jedynie informację o tym, co na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można w zgodzie z prawem budować. Dopiero w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stronami takiego postępowania stają się również właściciele gruntów sąsiednich – o ile inwestycja może wprowadzić ograniczenia w prawie zabudowy ich gruntów (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., t.j. Dz. U. 2025 r., poz. 418 ze zm.).
Tym niemniej, to obowiązkiem podmiotu, który uważa, że powinien być stroną postępowania jest wykazanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Przepis art. 28 k.p.a. definiuje pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazując, iż jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym stanowi art. 28 k.p.a., to interes chroniony przez normy prawa. Treścią interesu prawnego są uprawnienia i obowiązki oparte na prawie, a źródłem interesu przepisy prawa materialnego. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Źródłem interesu prawnego musi być zaś norma prawa materialnego, na postawie, której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.
W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, aby taki interes prawny w przedmiotowej sprawie posiadali. Samo przeświadczenie, że ich nieruchomości "znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji" nie stanowi o interesie prawnym. Interesu prawnego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy określonej inwestycji nie ocenia się przez pryzmat innego, podobnego przedsięwzięcia w sąsiedniej lokalizacji. Na marginesie należy wskazać, że skarżący nie wykazali przy tym, aby hałas generowany przez istniejącą farmę fotowoltaiczną wykraczał poza ustalone prawem normy.
Okoliczność, że Kolegium nie odniosło się szczegółowo do każdej ze wskazywanych przez skarżących działek nie oznacza, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo. Z analizy map znajdujących się w aktach sprawy oraz powszechnie dostępnych systemów informacji przestrzennych wynika, że rzeczone działki znajdują się w jeszcze dalszej odległości, niż działka nr [...]. Ponadto ochronie przed hałasem podlegają nieruchomości zabudowane.
W tym stanie sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.