Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 25 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) w wyniku wznowienia z urzędu postępowania, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] uchylił z dniem [...] r. decyzję własną przyznającą P. Ś. zasiłek rodzinny na syna N. B. i dodatek z tytułu samotnego wychowywania syna oraz orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń za okres od [...] do [...] r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że P. Ś. mieszka razem z dzieckiem i konkubentem (ojcem dziecka) – z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Zdaniem organu, P. Ś. nie jest więc osobą samotnie wychowująca dziecko i dlatego nie przysługuje jej wymieniony dodatek do zasiłku rodzinnego, a pobrane nienależne świadczenie obowiązana jest zwrócić, ponieważ we wniosku o przyznanie świadczenia podała dane niezgodne z prawdą.
Odwołując się od powyższej decyzji P. Ś. zarzuciła organowi I instancji rażące naruszenie przepisów art. 73 § 1, art. 10 § 1, 107 § 3 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Ponadto zarzuciła organowi I instancji błędne zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy oświadczeniach rodzinnych, bowiem we wniosku o przyznanie świadczeń podała prawdziwe dane.
Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4, art. 6, art. 12 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. przyznającej zasiłek rodzinny na syna N. B. i w tej części umorzyło postępowanie pierwszej instancji oraz utrzymało zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji własnej przyznającej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utrzymało w mocy pkt 2 zaskarżonej decyzji, orzekając, że zwrotowi podlega kwota [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie ustalił, iż P. Ś. nie przysługuje zasiłek rodzinny na syna N. B., ur. [...] r. Wskazując, że z materiału dowodowego wynika, że dziecko pozostaje na utrzymaniu matki i ojca, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 4 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny na to dziecko przysługuje wnioskodawczyni.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że P. Ś. nie wykazała, iż zwracała się do organu I instancji o udostępnienie i przeglądanie akt sprawy - przeciwnie, w toku postępowaniu prowadzonego po jego wznowieniu, miała ona możliwość wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności, mających świadczyć na jej korzyść, jak również zapoznać się z aktami.
Organ II instancji wskazał dalej, że z akt sprawy wynika, iż P. Ś. od czasu urodzenia dziecka, mimo zameldowania na pobyt stały, nie zamieszkuje z matką w jej lokalu przy ul. [...], lecz faktycznie przebywa w lokalu rodziców konkubenta przy ul. [...] w [...]. Fakt taki wynika z wywiadu rodzinnego przeprowadzonego w dniu [...] r. podpisanego własnoręcznie przez wnioskodawczynię, a także z wywiadu z dnia [...]r. przeprowadzonego u J. B. - siostry konkubenta wnioskodawczyni. Ponadto ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii wniosków o przyznanie dodatków mieszkaniowych złożonych przez matkę oraz ojca konkubenta wnioskodawczyni wynika, iż figuruje ona w składzie rodziny zamieszkującej przy ul. [...] w [...], a nie u matki. Wskazując na te dowody organ odwoławczy stwierdził, że trudno uznać za wiarygodne oświadczenie P. Ś., złożone do protokołu przesłuchania, skoro postępowanie wykazało, że zamieszkuje ona wspólnie z konkubentem i wspólnie z nim wychowuje dziecko – wobec tego nie odpowiada ona definicji osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy o pomocy społecznej, a zatem dodatek do zasiłku rodzinnego z tego tytułu jej nie przysługuje.
Fakt ten przesądza również o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł - stosownie do art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz ust. 6 wymienionej ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] P. Ś. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im rażące naruszenie art. 8 k.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Skarżąca podniosła, że organ I instancji uniemożliwił jej zapoznanie z aktami sprawy, a przede wszystkim zarzuca, iż organy obu instancji bezpodstawnie przyjęły, że mieszka ona wraz z konkubentem, ojcem dziecka, ponieważ mieszkała z nim po urodzeniu dziecka, tj. od [...] r., ale w marcu lub na początku [...] r. wyprowadziła się do mieszkania matki, przy ul. [...] w [...]. Skarżąca przyznała też, że ponieważ była osobą uczącą się, w okresie nauki, do [...] r., ojciec dziecka – jako osoba bezrobotna – zajmował się dzieckiem w czasie nieobecności skarżącej. Kwestionując ustalenia faktyczne organów obu instancji skarżąca wskazuje, że zostały one oparte głównie na podstawie twierdzeń J.B. – siostry konkubenta - z którą pozostaje w konflikcie i która dla własnych korzyści, tj. w celu uzyskania dodatku mieszkaniowego, podawała w postępowaniu że skarżąca wraz z synem i jego ojcem mieszka w lokalu ul. [...] w [...].
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.
Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta nie odpowiada prawu.
Stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego sprawy, czym zostały naruszone przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, natomiast w myśl art. 77 § 1 kpa organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązki te dotyczą organów obu instancji. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie zostały w sposób należyty spełnione przez organy obu instancji te ustawowe wymogi.
Zasadniczą kwestią sporną w sprawie niniejszej jest ustalenie miejsca zamieszkania skarżącej P. Ś. i jej małoletniego syna N. B. – co wiąże się bezpośrednio z ustaleniem, czy skarżąca sama wychowuje syna, czy wspólnie z jego ojcem – P. B. Organy obu instancji uznały, że skarżącej nie przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania syna, ponieważ zamieszkuje ona wspólnie z ojcem dziecka w [...] przy ul. [...] i wspólnie z nim wychowuje dziecko. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzenie to zostało oparte na wywiadzie rodzinnym przeprowadzonym w dniu [...] r. podpisanym własnoręcznie przez skarżącą, a także na wywiadzie z dnia [...] r. u J. B. - siostry konkubenta skarżącej, oraz na znajdujących się w aktach sprawy kserokopiach wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożonych przez matkę oraz ojca konkubenta. Z wniosków tych wynika bowiem, iż skarżąca figuruje w składzie rodziny zamieszkującej przy ul. [...] w [...], a nie u matki.
Na podstawie takiego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że "trudno uznać za wiarygodne oświadczenie P. Ś., złożone do protokołu przesłuchania skoro postępowanie wykazało, że P. Ś zamieszkuje wspólnie z konkubentem i wspólnie z nim wychowuje dziecko". W związku z tym stwierdzeniem organu odwoławczego wyjaśnić należy, że skarżąca przesłuchana w charakterze świadka zeznała, iż od [...] r. nie mieszka z konkubentem, lecz u matki A. M., przy ul. [...] w [...]. Zauważyć też należy, że był to jedyny świadek przesłuchany w przedmiotowym postępowaniu (w istocie J. B. powinna być przesłuchana w charakterze strony – art. 86 kpa).
Zatem mimo oczywistej sprzeczności między tymi zeznaniami, a ustaleniami wynikającymi z notatek służbowych, wywiadów środowiskowych i wniosków osób trzecich o przyznanie dodatków mieszkaniowych, organy administracji nie podjęły próby zebrania innych dowodów bezpośrednich dla ustalenia faktycznego miejsca pobytu skarżącej i jej syna. W szczególności nie przesłuchano matki skarżącej i ewentualnie innych domowników w mieszkaniu przy ul. [...], jak również nie przesłuchano w takim charakterze konkubenta i członków jego rodziny, zamieszkałych przy ul. [...]. Dla usunięcia ewentualnych wątpliwości celowe może być także przesłuchanie sąsiadów z obu tych adresów.
Wprawdzie za dowód w postępowaniu mogą być uznane wymienione wyżej dokumenty (z podanym poniżej zastrzeżeniem dotyczącym notatek służbowych), jednak wobec ich sprzeczności z zeznaniami skarżącej należało zebrać dodatkowe dowody, dla usunięcia powstających wątpliwości, które pozwoliłyby na rzetelna ocenę przyjętych w decyzjach ustaleń faktycznych. Było to niezbędne także z tego powodu, że dowody na które powołuje się organ odwoławczy zawierają istotne braki, nie pozwalające na jednoznaczną ocenę zasadności wniosków, jakie zostały wyciągnięte przez organ odwoławczy.
Zauważyć bowiem należy, że jeden z podstawowych dowodów na który powołuje się organ odwoławczy, tj. wywiad rodzinny przeprowadzony w dniu [...] r. "podpisany własnoręcznie przez skarżącą" sporządzony został na rok przed wznowieniem niniejszego postępowania, tj. w okresie, gdy fakt zamieszkiwania skarżącej przy ul. [...] (od [...] r.), nie jest przez nią kwestionowany, gdyż - jak zeznała - wyprowadziła się stamtąd w [...] r. (lub na początku [...] r. – jak podaje w skardze). Ponadto sporządzone w sprawie notatki służbowe nie wskazują bliżej źródeł informacji w nich zawartych, wskazując ogólnikowo np. na współlokatorów, czy sąsiadów. Wątpliwości powstają także przy analizie wywiadu z dnia [...] r. sporządzonego u J. B. - siostry konkubenta skarżącej, skoro znajduje się w nim również podana przez nią informacja o wzajemnych konfliktach pomiędzy nią, a skarżącą. Z podobnego powodu wątpliwości mogą budzić dane zawarte we wniosku z dnia [...]r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożonym przez J. B. – ojca konkubenta skarżącej; wątpliwości te podkreśla skarżąca zarówno podczas przesłuchania w charakterze świadka, jak i w skardze.
Nie jest także przekonującym dowodem wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożony przez matkę skarżącej, bowiem został on sporządzony [...] r., a brak ewentualnego późniejszego wniosku, z okresu którego dotyczy przedmiotowa sprawa.
Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia skarżącej dostępu do akt sprawy przez organ I instancji stwierdzić należy, że w aktach sprawy brak dowodu aby organ I instancji, lub organ II instancji – mimo podniesienia powyższego zarzutu już w odwołaniu – spełniły wymogi określone w art. 10 § 1 k.p.a., t.j. umożliwiły skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jest to tym bardziej istotne w niniejszej sprawie, bowiem znaczna część dowodów dotyczy bezpośrednio osób trzecich (matki skarżącej oraz ojca i siostry konkubenta skarżącej), np. wnioski o dodatki mieszkaniowe, wywiady środowiskowe i notatki urzędowe.
Zauważyć przy tym należy, że notatka urzędowa (służbowa) nie może zastąpić środków dowodowych przewidzianych w art. 75 i nast. k.p.a. (wyrok NSA z dnia 21.11.2001 r. I SA/Gd 306/99 LEX 76108), lecz stanowi w istocie jedynie "informację o dowodzie", zwłaszcza gdy sporządzona została bez udziału strony postępowania.
Niezależnie od powyższego decyzja organu I instancji zawiera niewłaściwą podstawę prawną, bowiem wydana została po wznowieniu postępowania, a zatem powinna być wydana na podstawie odpowiednich przepisów zawartych w art. 145 – 153 k.p.a., powinna też w razie uchylenia poprzedniej decyzji zawierać rozstrzygnięcie merytoryczne wniosku P. Ś. Ponadto organ II instancji w części ostatniej orzeczenia orzekł o utrzymaniu w mocy pkt. 2 zaskarżonej decyzji organu I instancji, a równocześnie zmienił wysokość orzeczonej w tym punkcie kwoty zwrotu nienależnego świadczenia.
Mając powyższe okoliczności na względzie, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 K.p.a.), w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II wydano w oparciu o art. 152 tejże ustawy.