Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. na wniosek H. P. z dnia [...] października 2013 r. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] zezwolił na przeprowadzenie ekshumacji J. P. - zmarłego w dniu [...] września 1964 r. i pochowanego na cmentarzu w J. (stary cmentarz) celem przeniesienia i pochowania na cmentarzu w [...] (nowy cmentarz). Powyższa decyzja została doręczona wnioskodawczym H. P. w dniu [...] listopada 2013 r., a następnie została wykonana w dniu [...] marca 2014 r. Od przedmiotowej decyzji nie wniesiono odwołania.
W dniu 24 marca 2014 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w S. zgłosił się J. Z. P., który oświadczył, iż nie został poinformowany o przeprowadzonej w dniu [...] marca 2014 r. ekshumacji jego dziadka J. P., na którą nie wyraził zgody. Jednocześnie J. Z. P. poinformował, że H. P. poświadczyła w złożonym w ww. wniosku nieprawdę, a krąg osób uprawnionych o współdecydowaniu o ekshumacji jest szerszy. Zgodnie ze wskazaniem Z. P. pominięci zostali E. W. oraz R. P..
W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. w dniu [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 304 § 1 k.k., zawiadomił Komendę Powiatową Policji w S. o możliwości popełnienia przestępstwa przez H. P.. Prokuratura Rejonowa w S. pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówiła wszczęcia śledztwa ws. złożenia fałszywego oświadczenia H. P. z dnia [...] października 2013 r.
W dniu [...] czerwca 2014 r. J. Z. P. wystąpił do Inspektor Sanitarny z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] listopada 2013 r., znak:[...], zezwalającej na ekshumację szczątków J. P.. Wnioskodawca podniósł, iż przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o oświadczenie wnioskodawcy złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, co do osób uprawnionych z art. 10 ust 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, które nie było prawdziwe, gdyż nie obejmowało wszystkich znanych wnioskodawcy osób, o których mowa ww. przepisie, a którym to przysługuje prawo decydowania w sprawie ekshumacji.
Wnioskami z dnia [...] i [...] czerwca 2014 r., E. W. i R. P. zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. o wznowienie postępowania w sprawie wniosku H. P. oraz decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], o zezwoleniu na ekshumację zwłok/szczątków J. P. i W. K., pochowanych na starym cmentarzu w J. i przeniesienia oraz pochowania na nowym cmentarzu w [...].
W związku z powyższym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie wznowienia postępowania o zezwolenie na ekshumację szczątków J. P. pochowanego na cmentarzu w [...].
Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J. Z. P. z dnia [...] czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, iż badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a.
J. Z. P. nie zgodził się z tą decyzją i wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Sanitarnego, który decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi na ww. decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 373/15 uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i ją oddalił.
Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że okoliczności podnoszone przez skarżącego świadczą o ewentualnym wystąpieniu przesłanki wznowienia uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i również mogą stanowić o konieczności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. lub 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
E. W. oraz R. P. pismami z dnia [...] września 2015 r. zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z prośbą o podjęcie zawieszonego postępowania. Do pism dołączono wykaz osób mających prawo współdecydowania o miejscu pochówku szczątków J. P. oraz oświadczenie zarządcy cmentarza w J. o wprowadzeniu w błąd co do zgody całej rodziny na ekshumację szczątków J. P..
W dniu [...] października 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał postanowienie znak: [...] dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie ekshumacji szczątków J. P. zmarłego w dniu [...] września 1964 r., pochowanego na cmentarzu w J.. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania o wydanie zgody na ekshumację szczątków J. P. pochowanego na cmentarzu w [...], które podjęte zostało postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] [...]
Strony, tj. E. W., R. P. oraz J. Z. P. złożyły zażalenie na ww. postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., zarzucając mu m.in. niewyjaśnienie rozstrzygnięcia przedmiotowego postanowienia, ograniczenie jego uzasadnienia, w tym brak odniesienia się do całości okoliczności sprawy oraz brak oparcia rozstrzygnięcia na prawidłowo ustalonym materiale dowodowym.
[...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 148 k.p.a. i wydania rozstrzygnięcia o charakterze formalnym w trybie przepisu 149 k.p.a.
W związku z powyższym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., pismami z dnia [...] maja 2016 r., znak:
[...] oraz znak: [...] wezwał R. P. oraz E. W. do stawienia się w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. celem przesłuchania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ekshumacji szczątków J. P.. W trakcie przesłuchania strony nie były w stanie określić konkretnej daty, kiedy powzięły informację o ekshumacji szczątków J. P.. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wezwał strony: E. W. oraz R. P. o wskazanie dokładnej daty, kiedy dowiedzieli się o przeprowadzonej ekshumacji.
W odpowiedzi E. W. i R. P. pismami z dnia [...] stycznia 2017 r. oświadczyli, że H. P. nie informowała ich o ekshumacji szczątków
J. P., nie pytała o zgodę ich oraz pozostałych członków rodziny, mających prawo do współdecydowania o miejscu pochówku J. P.. Jednocześnie E. W. i R. P. oświadczyli, że o ekshumacji dowiedzieli się po fakcie, wieczorem w dniu jej wykonania, tj. [...] marca 2014 r. od mamy A. P..
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania ze względu na przekroczenie miesięcznego terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania, o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Organ uznał za niedopuszczalne wnioski E. W. oraz R. P. z dnia [...] czerwca 2017 r.
J. Z. P., R. P. oraz E. W. pismami z dnia [...] marca 2017 r. złożyli zażalenie na ww. postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S..
Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] W związku z powyższym R. P. oraz E. W. zaskarżyli postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 688/17 uchylił ww. postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S.. Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3296/17 oddalił skargę kasacyjną Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S..
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. podjął postępowanie wyjaśniające i ponownie wezwał R. P. oraz E. W. o wskazanie dokładnej daty, kiedy strony dowiedziały się o decyzji zezwalającej na przeprowadzenie ekshumacji J. P.. Organ ustalił, że strony w marcu 2014 r. dowiedziały się o ww. decyzji.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. postanowieniem z dnia 21 grudnia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i § 2 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2013 r., znak:
[...] dotyczącą ekshumacji szczątków J. P..
W dniach [...] marca 2019 r. i [...] marca 2019 r. wpłynęły do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w S. pisma H. P., T. P. oraz J. O., w których oświadczyli, iż nie wyrażają zgody na ponowną ekshumację szczątków dziadka J. P. zmarłego w dniu [...] września 1964 r., a w dniu [...] marca 2019 r. wpłynęły oświadczenia J. P., R. P. i E. W., wg których jest możliwość ponownego pochowania szczątków J. P. w kwaterze, w której szczątki pochowane były przed czynnościami ekshumacyjnymi dokonanymi w dniu [...] marca 2014 r.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] [...] - uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] zezwalającą na przeprowadzenie ekshumacji J. P. i jednocześnie odmówił ekshumacji szczątków J. P. zmarłego w dniu [...] września 1964 r., pochowanego na cmentarzu w J..
J. P., R. P. oraz E. W. pismem z dnia [...] października 2019 r. wnieśli odwołanie od ww. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., podnosząc zarzuty naruszenia:
art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 1-4, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 104 § 1-2 k.p.a., art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych - m. in. przez brak odniesienia się w skażonym rozstrzygnięciu do całości okoliczności niniejszej sprawy w związku z podnoszoną w toku postępowania jego wadliwością, w tym samym brak całościowego rozpoznania niniejszej sprawy poprzez nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez strony oraz brak uznania przesłanek szkodliwości postępowania wnioskodawczyni;
art. 148 § 1 i 2, art. 151 § 1 pkt 2, art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a. - m.in. poprzez błędną wykładnię oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w tym nieprawidłowe przyjęcie zachowania praw strony odwołującej się w tym postępowaniu oraz uznanie, że strona ta nie jest poszkodowana prowadzonym postępowaniem;
art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 - 3, art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 1 - 4, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - m.in. poprzez niekierowanie się kryteriami zawartymi w ww. regulacjach, odstąpienie od wyjaśnienia niezbędnych okoliczności niniejszej sprawy w związku przede wszystkim z wadliwym nieprzywróceniem w skażonej decyzji naruszeń praw strony odwołującej się;
art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 - 3 w zw. z art. 148 § 1 - 2, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - m.in. poprzez ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, niewyjaśnienie tego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, dokonanie niepełnej oceny materiału dowodowego oraz obowiązujących regulacji.
Jednocześnie strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2, ewentualnie o wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, w szczególności uchylenie decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] września2019 r., znak: [...] w całości i jednocześnie stwierdził, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże brak jest podstaw do jej uchylenia z powodu upływu 5 lat od dnia jej doręczenia.
Po zreferowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przytoczeniu przepisów prawa, które w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie, organ odwoławczy stwierdził, że zgadza się, iż co do zasady ustalenia poczynione w rozpatrywanej sprawie, w tym zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazują, że zasadnym było wznowienie postępowania i ponowne zbadanie sprawy. Dowody wskazują bowiem, że przesłanka braku udziału strony w postępowaniu miała miejsce w odniesieniu do postępowania dot. ekshumacji, zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] Jednakże w sprawie miało miejsce oczywiste naruszenie przepisu art. 146 § 1 k.p.a.
W myśl bowiem przepisu art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
Organ argumentował, że Inspektor Sanitarny wskazuje, że postępowanie w sprawie zezwolenia na ekshumację szczątków J. P., zm. w dniu [...] września 1964 r. zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] [...], zaś ekshumacji dokonano w dniu [...] marca 2014 r.
Powyższa decyzja została doręczona wnioskodawczym H. P. (osobie biorącej udział w postępowaniu) w dniu [...] listopada 2013 r., od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie, a więc stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2013 r. Oznacza to, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydając już w dniu [...] grudnia 2018 r. postanowienie o wznowieniu orzekał po upływie 5 - letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., stanowiącego przeszkodę do orzekania merytorycznego w sprawie. Upływ przywołanego terminu skutkuje tym, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. stracił kompetencję do uchylenia przedmiotowej decyzji we wznowionym postępowaniu, a jedynie mógł orzekać na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.
W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a., gdyż w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego uchylono ostateczną decyzję po upływie 5 lat od jej doręczenia stronie.
Jednocześnie Inspektor Sanitarny zaznaczył, iż wobec upływu czasu o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowe stało się rozpatrywanie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], albowiem rozpatrzenie to nie może mieć wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie.
Regulacja zawarta w ww. przepisie stanowi szczególną okoliczność wyłączającą, z uwagi na sam upływ wskazanego w nim czasookresu, możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nawet jeżeli zaistniały ustawowe przesłanki określone we wskazanych przepisach ku temu i orzeczenia co do istoty. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania merytorycznego. Decyzja co do istoty zapadła w takich warunkach dotknięta byłaby wadą rażącego naruszenia prawa, a więc nieważna.
W związku z powyższym Inspektor Sanitarny podkreślił, że wydając niniejszą decyzję obowiązany jest do odstąpienia od zasady zakazu reformationis in peius, wyrażonej w art. 139 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przedmiotowej sprawie zachodzi bowiem przesłanka wyjątku od ww. zasady, co związane jest z rażącym naruszeniem prawa przez decyzję wydaną w I instancji. Niezastosowanie się przez Inspektor Sanitarny do wskazanych przesłanek w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a. skutkowałoby powieleniem błędu popełnionego przez organ I instancji, tj. wydaniem decyzji w rażący sposób niezgodnej z prawem.
Skargę na ww. decyzję Inspektor Sanitarny, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wniósł R. P..
Zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie:
- - art. 10 § 1, art. 50 § 1 - 3 k.p.a., art. 54 § 1 i 2 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 - 2 k.p.a., art. 139 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2, § 2 - 3 k.p.a., art. 146 § 1 - 2 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 148 § 1 i 2 k.p.a., art. 149 § 1 - 4 k.p.a. w zw. z art. art. 140 k.p.a. oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przez brak odniesienia się w skarżonych rozstrzygnięciach do całości okoliczności niniejszej sprawy w związku z podnoszoną w toku postępowania jego wadliwością uzasadniającą uchylenie skarżonej decyzji (w związku zwłaszcza z przesłankami wadliwości tego postępowania dotyczącymi art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), tym samym brak całościowego rozpoznania niniejszej sprawy, jej istoty co do podstaw wznowienia przez w szczególności nieuwzględnienie okoliczności podnoszonego przez strony, zwłaszcza ograniczając postępowanie do wyłącznie braku wcześniejszego niezapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, wyłączenie przez to przesłanek uznania wpływu szkodliwości postępowania wnioskodawczym oraz złożonego przez wnioskodawczynię wniosku w związku z oparciem decyzji na sfałszowanych dowodach, wydanie jej w wyniku przestępstwa, w efekcie nie rozważenie w pełni okoliczności sprawy, jak i nawet zarzutów z pism stron oraz całkowite pominięcie podnoszonych przez nie i istniejących okoliczności wznowienia tego postępowania, w szczególności podawanych oraz ujawnionych także w toku postępowania po złożeniu wniosku o przedmiotowe wznowienie, brak wykazania w tej mierze przesłanek wyłączających zakaz reformationis in peius (jak przedmiotowe oparcie decyzji na sfałszowanych dowodach oraz wydanie w wyniku przestępstwa, uznając, iż taka podstawa wznowieniowa nie zaistniała w niniejszej sprawie);
art. 148 § 1 i 2 k.p.a., art. 80, art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2, § 2 - 3 k.p.a., art. 146 § 1 - 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 - 2 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, w szczególności pojęcia okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, oczywistości fałszu dowodu czy też wydania rozstrzygnięcia w wyniku przestępstwa, w efekcie także pominięcie konieczności odniesienia tych przesłanek do zakazu reformationis in peius, przekroczenie tym samym granic swobodnej oceny dowodów oraz zawężenie nieprawidłowe ustaleń w zaskarżonej decyzji, że podstawa wniosku o wznowienie postępowania dotyczyła jedynie braku udziału strony w prowadzonym postępowaniu, tym samym z jednej strony niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności przyjęcie ograniczonych podstaw skarżonego rozstrzygnięcia na obecnym etapie toczącego się postępowania (pomimo podjęcia przez organ I-instancji dalszych czynności w niniejszej sprawie bez jednak dalszego rozważenia całościowo wniosków stron i podstaw wznowienia), z drugiej zaś strony przyjęcie przesłanek wyłączających zakaz reformationis in peius bez odnoszenia się i uzasadnienia całości stanowiska stron co do uchybień stwierdzonych w wznowionym postępowaniu oraz przede wszystkim w tej sytuacji naruszenia ich istotnych praw związanych z przedmiotową ekshumacją oraz prawem do grobu po zmarłym członku rodziny;
art. 139 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., art. 80, art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2, § 2 - 3 k.p.a., art. 146 § 1 - 2 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji na niekorzyść strony odwołującej się przy braku rozpoznania podnoszonych wielokrotnie w sprawie przez stronę odwołującą się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., przyjęcie pomimo naruszenia oraz braku całościowego rozważenia w zaskarżonych decyzjach praw stron, przesłanek rażącego naruszenia prawa, jak i rażącego narusza interesu społecznego uzasadniającego wyłączających zakaz reformationis in peius;
art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., art. 80, art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 § 2 - 3 k.p.a., art. 146 § 1 - 2 k.p.a. przez brak uznania jako przesłanki zastosowania tej regulacji skierowania decyzji do którejkolwiek, (rozważając każdą ze stron) - tj. osób biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji oraz nieuznanie, że termin pięcioletni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie;
art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 - 3 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 - 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2, § 2 - 3 k.p.a., art. 146 § 1 - 2 k.p.a., art. 148 § 1 i 2 k.p.a., art. 149 § 1 - 4 k.p.a. - poprzez niekierowanie się kryteriami zawartymi w wymienionych wyżej regulacjach, z wyłączeniem ich indywidualizowania w ramach przedmiotowego postępowania, tym samym odstąpienie od wyjaśnienia niezbędnych okoliczności niniejszej sprawy w związku z wadliwym uznaniem braku przesłanek z art.145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (tj. brak całościowego ustalenia podstaw i przesłanek wadliwości decyzji organu I instancji w związku z prowadzonym postępowaniem), sprzeczność w tej mierze ustaleń organu wydającego zaskarżone rozstrzygnięcie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (przede wszystkim z pominiętymi okolicznościami oraz zarzutami stron dotyczących przedmiotowej wadliwości wydanych rozstrzygnięć w zakresie zwłaszcza nie tylko dotyczącym stron postępowania, ale także oświadczeń wnioskodawcy dot. decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. oraz możliwości powzięcia informacji o tych okolicznościach przez strony w związku z przedmiotowym podaniem o wznowienie postępowania), tym samym brak oparcia skarżonego rozstrzygnięcia na prawidłowo ustalonym materiale dowodowym, jak i uchylenie się od całościowego zbadania prawidłowości przedmiotowego postępowania w powyższym zakresie;
art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1 - 3 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 - 2 k.p.a., art. 139 k.p.a. w zw. z art. art. 140 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2, § 2 - 3 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przez ograniczenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia, niewyjaśnienie tego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, zwłaszcza w zakresie stanowisk stron, wyłączenia zakazu reformationis in peius przy braku rozważenia naruszenia praw stron w tym zakresie, jak i dalsze utrzymanie takiego naruszenia ich praw w wydanym rozstrzygnięciu, dokonanie tym samym niepełnej oceny materiału dowodowego oraz obowiązujących regulacji, ograniczając zaskarżone rozstrzygnięcia przede wszystkim do przesłanek udziału stron w prowadzonym postępowaniu i formalnego odniesienia ich do stanowisk, przy pominięciu także przedstawienia oraz całościowej kontroli wykładni przez organa obu instancji przesłanek z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2, § 2-3 k.p.a., w efekcie brak odniesienia się zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnieniu do naruszenia praw stron związanych z pochówkiem ekshumowanego w związku z wadliwością decyzji organu I-instancji oraz wyłączeniem weryfikacji oświadczenia wnioskodawczyni przedmiotowej ekshumacji, przyczyny tej ekshumacji jako łączenia grobów, tym samym nie tylko pominięcia podmiotów uprawnionych w tym oświadczeniu, ale także odmiennej woli ekshumowanego, przyjęcie wobec tego dowolności sformułowanego rozstrzygnięcia w tej mierze, w tym niezapewnienie rozpatrzenia stanowiska strony w płaszczyźnie stanu faktycznego, jak i prawnego we wszystkich okoliczności niniejszej sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec tak zakreślonych kompetencji sądu administracyjnego, stwierdzić należało, ze wniesiona skarga okazała się zasadna, jednakże z innych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej wskazane.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wiążący charakter oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 31 lipca 2018 r.
II SA/Sz 3296/17 upadł z uwagi na zmianę stanu faktycznego w sprawie. Wyrok z 2018 r. odnosił się do stanu faktycznego, w którym ówcześnie orzekały organy nadzoru sanitarnego.
W rozpoznawanej obecnie sprawie zmienioną okolicznością faktyczną jest upływ ponad pięciu lat od daty doręczenia H. P. w dniu 7 listopada 2013 r. ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] października 2013 r., zezwalającej na przeprowadzenie ekshumacji J. P., zmarłego [...] września 1964 r., pochowanego na cmentarzu w J. (stary cmentarz) celem przeniesienia i pochowania na nowym cmentarzu w J..
Ta okoliczność faktyczna stanowi negatywną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 146 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, natomiast uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3–8 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a. nie może nastąpić, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Termin ten liczy się w latach, począwszy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu. Unormowanie to jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, jest zatem wyrazem kompromisu między zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej.
Termin określony w tym przepisie, mimo że został umieszczony w ustawie procesowej, nie jest terminem procesowym. Jego upływ pozbawia bowiem organ administracji publicznej kompetencji do ponownego rozstrzygnięcia w trybie procesowym sprawy administracyjnej materialnej. Sprawa musi zostać rozpoznana (między innymi po to właśnie, aby ustalić czy ten termin nie upłynął), ale merytoryczne rozstrzygnięcie nie może mieć miejsca. Termin ten posiada w istocie charakter materialnoprawny, gdyż jego upływ powoduje skutek materialnoprawny, rozumiany jako utrzymanie faktycznej możliwości zrealizowania uprawnień lub obowiązków zawartych w treści decyzji poddanej procedurze wznowienia postępowania administracyjnego.
Jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej procesowej właściwy organ administracji publicznej stwierdzi zaistnienie przesłanek negatywnych wznowienia postępowania administracyjnego, to ich zaistnienie nie będzie stanowiło przeszkody do wznowienia postępowania zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu (wynika to wprost z treści przepisów art. 146 k.p.a.). Negatywna przesłanka wznowienia postępowania nie decyduje bowiem o dopuszczalności wznowienia. Należy również wyraźnie podkreślić, że zaistnienie przesłanek negatywnych nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej materialnej w postępowaniu wznowionym. Jedynie bowiem w toku rozpoznania sprawy administracyjnej materialnej – a właściwie na skutek jej rozpoznania - można stwierdzić, czy zachodzą przesłanki negatywne. Przesłanki te posiadają charakter bardziej materialny niż formalny. Zarówno bowiem upływ określonego ustawowo terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej, jak i okoliczność - czy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji (tożsamość treściowa rozstrzygnięcia), stanowią elementy stanu faktycznego sprawy, które mogą zostać ustalone jedynie w wyniku jej rozpoznania.
W przypadku stwierdzenia przez właściwy organ w toku wznowionego postępowania zaistnienia którejś z przesłanek negatywnych następuje (lub nastąpiło) merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej materialnej, nie dochodzi jedynie do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy materialnej poprzez uchylenie dotychczasowego rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy. Nie można więc przyjmować, że zaistnienie przesłanek negatywnych wznowienia postępowania uniemożliwia rozpoznanie sprawy administracyjnej w tym trybie. Takie założenie wykluczałoby możliwość uzyskania przez jednostkę odszkodowania. Warto również podkreślić, że zaistnienie przesłanek negatywnych stabilizuje w obrocie prawnym skutki ostatecznych decyzji administracyjnych (postanowień). Można je zatem uznać za element systemu gwarancji ochrony praw nabytych przez jednostkę z rozstrzygnięć ostatecznych. Stanowią wyraz przyjętego przez ustawodawcę kompromisu między potrzebą (zasadą) ochrony praworządności w działaniu organów administracji publicznej oraz potrzebą (zasadą) ochrony praw nabytych strony.
Przesłanki negatywne wznowienia postępowania administracyjnego, wykluczając jedynie ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, zamykają możliwość ingerencji w sferę prawnie ukształtowaną. Gdyby jednak tak ukształtowana sfera stanowiła dla jednostki źródło szkody – jak wyżej wskazano – otwarta pozostaje kwestia wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze cywilnoprawnej.
Podsumowując, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, zakończonej decyzją ostateczną ma ustalić, czy przez kwalifikowaną wadliwość procesową nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem przepisów prawa materialnego (z wyłączeniem kwalifikowanej wadliwości będącej podstawą do stwierdzenia nieważności). Ma to zasadnicze znaczenie dla ochrony praw strony z tych względów, że decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa, na którą to okoliczność sąd wyżej zwrócił uwagę, jest prejudykatem dla dochodzenia odszkodowania. Ograniczenie przedmiotu wznowienia postępowania wyłącznie do ustalenia wadliwości procesowej nie daje podstaw do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Skład orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 lutego 2018 r. II OSK 937/16- dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Organ II instancji rozpoznając odwołanie od decyzji PPIS w S. z dnia [...] września 2019 r. prawidłowo ją uchylił i stwierdził, że decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazał, wynikającą z art. 146 k.p.a., przyczynę która uniemożliwia jej uchylenie.
Ograniczenie uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, w świetle powyższych wywodów, do wskazania upływu 5.letniego okresu od doręczenia decyzji z [...] listopada 2013 r. nie wystarcza do poparcia tezy, z jakiego powodu organ stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji skutkuje pozostawieniem wadliwej procesowo decyzji ostatecznej w obrocie prawnym. Na temat tej wadliwości organ winien się wypowiedzieć w uzasadnieniu, czego jednak nie uczynił.
Odnosząc się do zarzutów skargi sąd uznał je za nieuzasadnione. Upływ terminów określonych w art. 146 k.p.a., jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowe, tj. niezależnie od okoliczności, które to spowodowały. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ.
Ponownie rozpoznając sprawę organ – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. w pkt II.