Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 385/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 84 ust. 5, 6, 7, 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098 – j.t.), dalej jako "u.o.p." oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – j.t.), dalej jako "k.p.a.", Prezydent S.:

1. 1. Przeliczył naliczoną opłatę za usunięcie drzew w sposób proporcjonalny do liczby drzew, które nie zachowały żywotności
2. 2. Przeliczył naliczoną opłatę za usunięcie drzew w sposób proporcjonalny do liczby drzew, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem,
3. 3. Zobowiązał Agencję M. W. O. R. w S. do wpłaty należności w wysokości: [...] zł (słownie; [...] złotych [...]) - na konto budżetu Miasta S. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca opłatę stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2016 r., nr [...], zmienianą decyzjami z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...], zezwolono wnioskodawcy - Agencji M. W. O. R. w S., dalej jako "strona" lub "skarżąca" między innymi na usunięcie 9 sztuk drzew z różnych gatunków, które kolidowały z planowaną inwestycją tj. budową budynku mieszkalno - usługowego.

Za usunięcie 9 sztuk drzew z różnych gatunków naliczona została (decyzją [...] z dnia [...] września 2016 r.) opłata w wysokości [...] zł. Termin uiszczenia opłaty został odroczony na okres 3 lat w związku z zastąpieniem usuwanego drzewa nowym nasadzeniem w ilości: 18 drzew w gatunku jarząb pospolity, 5 drzew w gatunku wiśnia piłkowana, 6 drzew w gatunku klon pospolity "Globosum", 4 drzew w gatunku świerk srebrny "Koster" i 7 drzew w gatunku buk pospolity "Black Swan".

Za usunięcie 4 sztuk drzew z gatunku żywotnik zachodni naliczona została opłata (decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...]) w wysokości [...] zł. Termin uiszczenia opłaty został odroczony na okres 3 lat w związku z zastąpieniem usuwanego drzewa nowym nasadzeniem w ilości 6 drzew gatunku świerk srebrny "Koster".

Nasadzenia zastępcze miały zostać wykonane na działce nr [...] w obrębie [...] w S..

Organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2020 r., z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przeliczenia opłaty za usunięcie drzew - w związku z ze stwierdzeniem uschnięcia części nasadzonych zastępczo drzew.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. na działce nr [...] obręb [...] w S. odbyły się oględziny, podczas których stwierdzone zostało że nasadzonych zostało:

1. - 18 sztuk drzew z gatunku jarząb pospolity;
2. - 2 sztuk drzew z gatunku klon pospolity;
3. - 7 sztuk drzew z gatunku buk pospolity;
4. - 5 sztuk drzew z gatunku wiśnia piłkowana;
5. - 4 sztuk drzew z gatunku świerk srebrny;
6. - 6 sztuk drzew z gatunku świerk "Kostner";
7. - 4 sztuk drzew z gatunku brzoza brodawkowata;
8. - 2 sztuk drzew z gatunku magnolia.

Z wyżej wymienionych drzew żywotności nie zachowały:

1. - 1 sztuka drzewa z gatunku buk zwyczajny;
2. - 2 sztuki drzew z gatunku brzoza brodawkowata;
3. - 1 sztuka drzewa z gatunku świerk "Kostner".

Organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody, za usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości na podstawie zezwolenia, co do zasady pobierana jest opłata. Dokonanie nasadzeń w zamian za odstąpienie od wymogu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów stanowi uprawnienie, a nie obowiązek i ma charakter kompensacyjny. Stąd decydując się na takie rozwiązanie, strona musi uwzględniać to, że spoczywa na niej obowiązek przedsięwzięcia tejże czynności w taki sposób, aby przyniosła ona oczekiwany cel.

W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że strona zgodnie z decyzją nr [...], miała nasadzić m.in. 6 sztuk drzew z gatunku klon pospolity natomiast nasadzonych zostało tylko 2 sztuki drzew gatunku klon pospolity oraz 4 sztuki drzew z gatunku brzoza brodawkowata oraz 2 z gatunku magnolia.

Strona przy piśmie z dnia 28 grudnia 2020 r. wyjaśniła, że nasadzenia w ilości 2 sztuki drzew gatunku klon pospolity oraz 4 sztuki drzew z gatunku brzoza brodawkowata oraz 2 z gatunku magnolia zrealizowała na podstawie "Projektu zieleni" wykonanego przez firmę [...] będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].08.2016 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 84 ust 7 u.o.p., w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Przepis art. 84 ust. 7 u.o.p. nie różnicuje więc odstępstw od warunków określonych w zezwoleniu w zależności od stopnia naruszenia, zatem organ uznał, że chodzi tu o każdego rodzaju niezgodność - co do miejsca dokonania nasadzeń (konkretnej działki), gatunków drzew, ich ilości czy wreszcie parametrów, takich jak wiek czy obwód pnia drzewa. Skoro bowiem organ wydający zezwolenie określa warunki dokonania nasadzeń zastępczych i w przepisach prawa, to brak jest podstaw do późniejszego dokonywania zmiany treści tego obowiązku, w szczególności samodzielnie przez zobowiązanego, czy poprzez akceptację takiego odstępstwa przez organ weryfikujący nasadzenia.

W konsekwencji więc, decyzja wydawana w oparciu o art. 84 ust. 7 u.o.p. ma charakter związany, gdyż organ bada jedynie wykonanie nasadzeń zgodnie z zezwoleniem - w każdym aspekcie wskazanym w tym zezwoleniu.

Organ podkreślił, ze przepis art. 84 ust. 7 u.o.p. wyraźnie odnosi wykonane nasadzenia do treści decyzji, nie pozostawiając jej adresatom pola do interpretacji sposobu ich wykonania. Przeliczenia dokonuje się zaś proporcjonalnie do liczby drzew, wykonanych zgodnie ze zleceniem. W związku z powyższym organ postanowił przeliczyć naliczoną opłatę za usunięcie drzew w sposób proporcjonalny do liczby drzew, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem tj. 4 sztuki drzew.

Organ ustalił również, że 2 sztuki drzew nie zachowały żywotności z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości. Wskazał, że strona miała dokonać nasadzeń zastępczych do 31 grudnia 2018 r. i w dniu 15 stycznia 2019 r. potwierdzono, że strona wywiązała się z tego obowiązku. i w terminie nasadziła drzewa. Organ nie podzielił natomiast stanowiska strony, iż do uschnięcia drzew doszło z przyczyn od niej niezależnych wskazując, że O. R. A. M. W. w S. umowę, której przedmiotem są usługi sprzątania nieruchomości w tym pielęgnacji zieleni zawarł dopiero od dnia [...] września 2019 r., co zdaniem organu świadczy o tym, że posadzonymi drzewami przez wiele miesięcy nikt się nie zajmował, a zatem trudno przyjąć że strona dołożyła należytej staranności aby drzewa zachowały żywotność. Z tego względu organ nie podzielił również argumentacji strony, że zły stan fitosanitarny nasadzeń zastępczych nie musi być spowodowany brakiem podlewania i nawożenia, a panującymi letnimi upałami i innymi czynnikami środowiskowymi mającymi negatywny wpływ na ukorzenienie nasadzeń.

Organ wyjaśnił, że ustawa o ochronie przyrody nie zawiera legalnej definicji przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, a tym samym przyczyn tych należy upatrywać w zdarzeniach mających charakter nadzwyczajny, którym posiadacz nieruchomości nie mógł zapobiec, pomimo dołożenia należytej staranności, jednak w ocenie organu w niniejszej sprawie takie nadzwyczajne okoliczności nie wystąpiły.

Dalej organ podał w jaki sposób obliczył należną opłatę, wskazując, że:

1. - na podstawie art. 84 ust 5, 7 u.o.p. naliczoną opłatę za usunięcie drzew w wysokości [...] zł przeliczył w sposób proporcjonalny do liczby drzew, które nie zachowały żywotności oraz które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Jeżeli łączna opłata za usunięcie drzew wynosiła [...], a żywotności nie zachowało 1 drzewo, a 4 drzewa zostały nasadzone w sposób sprzeczny z decyzją z 40 sztuk nasadzonych drzew, to pobraniu podlega opłata w wysokości: [...] x 5 = [...] zł.
2. - na podstawie art. 84 ust. 5 u.o.p. naliczoną opłatę za usunięcie drzew w wysokości [...] zł przeliczył w sposób proporcjonalny do liczby drzew, które nie zachowały żywotności. Jeżeli łączna opłata za usunięcie drzew wynosiła [...] zł, a żywotności nie zachowało 1 drzewo z 6 nasadzonych, to pobraniu podlega opłata w wysokości: [...]: 6 x 1 = [...] zł.

W związku, z powyższym na podstawie art. 84 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody naliczona opłata została przeliczona w sposób proporcjonalny do liczby drzew, które nie zachowały żywotności oraz do liczby drzew które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem i wyniosła [...] zł (słownie: [...] złotych [...]), a strona zobowiązana została do wpłaty tejże należności na konto budżetu Miasta S..

Agencji M. W. O. R. w S., wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta S., podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 7a, art. 77 i art. 80 k.p.a. wywiodła, że organ zaniechał rzetelnego, wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy, co doprowadziło do dowolnych i nieuprawnionych wniosków, iż dwie sztuki z posadzonych drzew nie zachowały żywotności z przyczyn zależnych od strony. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art.81 oraz art. 75 § 1 i 2 k.p.a., poprzez zaniechanie czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, w sytuacji, gdy strona wskazywała na jakiej podstawie dokonała nasadzeń zastępczych, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu administracji publicznej, a także niewywiązanie się przez organ z obowiązku wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] marca 2022 r., orzekło o:

1. 1. uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości;
2. 2. przeliczeniu opłaty za usunięcie drzew w sposób proporcjonalny do liczby drzew nasadzonych zastępczo, które nie zachowały żywotności oraz które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem i zobowiązuje Agencję M. W. O. R. w S. do uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych [...]) na rzecz Gminy Miasto S..

Organ odwoławczy, po zreferowaniu stanu faktycznego oraz przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów wyjaśnił, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy doszedł do przekonania, iż wbrew zobowiązaniu wynikającemu z zezwolenia na usunięcie drzew skarżąca nie nasadziła 4 szt. drzew z gatunku klon pospolity natomiast 2 szt. drzew (1 szt. z gatunku świerk srebrny i 1 szt. z gatunku buk pospolity), nasadzone zgodnie z zezwoleniem nie zachowały żywotności.

Co prawda skarżąca dokonała "dodatkowych" nasadzeń drzew, z których część zachowała żywotność, jednakże w ocenie Kolegium okoliczności tej nie można uznać za wykonanie wynikającego z zezwolenia warunku umorzenia ustalonej opłaty za usunięcie drzew. Zdaniem Kolegium przepis art. 84 ust. 7 u.o.p. obejmuje również sytuację, w której wprawdzie podmiot zobowiązany dokonał nasadzeń zastępczych, ale jednocześnie nie dochował warunku w postaci zasadzenia drzew określonego gatunku.

Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 83d ust. 2 pkt 4 u.o.p. organ wydający zezwolenie uprawniony jest do określenia gatunku drzew, które mają zostać nasadzone zastępczo. Określony na tej podstawie skonkretyzowany warunek stanowi element zezwolenia na usunięcie drzewa. Z pewnością organ I instancji decydując o takim, a nie innym gatunku drzew nasadzeń zastępczych kierował się określonymi kryteriami, np. lokalizacją, drzewostanem rosnącym w sąsiedztwie, czy wartością przyrodniczą drzew mających być nasadzonych zastępczo.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych jest wyrównanie uszczerbku w przyrodzie, które z punktu widzenia założeń ochrony środowiska jest korzystniejsze niż uiszczenie opłaty z tytułu uszczuplenia drzewostanu. Zdaniem Kolegium nie tylko ilość nasadzeń zastępczych oraz zachowanie przez nie żywotności ma znaczenie dla właściwej kompensacji przyrodniczej, ale również ich gatunek.

Organ podkreślił, że skarżąca nie kwestionowała określonych gatunków drzew nasadzeń zastępczych i nie złożyła odwołania od decyzji wskazując, że w przypadku chęci posadzenia drzew innego gatunku skarżąca mogła wystąpić o zmianę zezwolenia w tym zakresie w trybie art. 155 k.p.a., tak jak to kilkukrotnie czyniła w odniesieniu do innych elementów zezwolenia. W świetle powyższego trudno, zdaniem organu, zgodzić się z argumentacją skarżącej przedstawioną w odwołaniu. Wskazywane przez stronę orzeczenia sądów administracyjnych odnoszą się do innych stanów faktycznych.

W ocenie Kolegium samowolna zmiana gatunku drzew stanowi rażące naruszenie wymogów zezwolenia i nie pozwala na przyjęcie spełnienia wymogu kompensacji przyrodniczej. Końcowo należy wskazać, że takie było również założenie ustawodawcy. Jak wynika bowiem z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. Nr 7, poz. 28), na mocy której dodano art. 84 ust. 7 u.o.p., jako przykład wykonania nasadzeń zastępczych niezgodnie z zezwoleniem wskazano właśnie nasadzenie drzew innego gatunku (str. 53 uzasadnienia).

Kolegium uznało, że bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, że jak wskazuje skarżąca "nasadzenie drzew zrealizowane zostało na podstawie projektu zieleni stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę" oraz że zleciła innemu podmiotowi pielęgnację terenów zielonych nieruchomości, na której dokonano nasadzeń zastępczych. Organ podkreślił, iż to skarżąca, uzyskując zezwolenie na usunięcie drzew została zobowiązana do wykonania nasadzeń zastępczych i to na skarżącej spoczywał obowiązek wykonania tychże nasadzeń zgodnie z warunkami zawartymi w zezwoleniu oraz należytego dbania o nasadzenia w celu zachowania ich żywotności. Ani zlecenie dokonania nasadzeń czy pielęgnacji nasadzeń innemu podmiotowi nie zwalnia skarżącej od odpowiedzialności za realizację warunków zezwolenia i utrzymanie nasadzonych drzew w należytym stanie.

W ocenie Kolegium skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że niezachowanie żywotności 2 szt. drzew nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. Skarżąca nie wykazała, że nasadzone zastępczo drzewa spełniały normy jakościowe, prace związane z posadzeniem drzew zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką ogrodniczą oraz że czyniono zabiegi zmierzające do utrzymania drzew w należytym stanie zdrowotnym w celu zachowania ich żywotności. W szczególności dowodów w tym przedmiocie nie stanowią przedłożone przez skarżącą urnowa oraz faktury vat.

Organ zwrócił uwagę na to, że o dokonaniu nasadzeń zastępczych skarżąca poinformowała organ I instancji w piśmie z dnia 28 grudnia 2018 r., natomiast przedłożona umowa nr [...], której przedmiotem jest usługa sprzątania nieruchomości, i która zawiera ogólne zapisy dotyczące pielęgnacji terenów zielonych została zawarta na okres 36 miesięcy począwszy od dnia [...] września 2019 r. (§8 ust. 1 umowy). Faktem powszechnie znanym jest, iż w życiu drzew występują tzw. okresy krytyczne, w czasie których mają m.in. zwiększone zapotrzebowanie na wodę oraz składniki mineralne. Są to okres intensywnego wzrostu na wiosnę, brak opadów w czasie lata i czas zaraz po posadzeniu, kiedy rozbudowywany jest system korzeniowy. Skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów świadczących o pielęgnacji drzew w okresie pierwszych 10 miesięcy od posadzenia.

Ponadto w ocenie Kolegium sam fakt wystawiania przez skarżącą faktur za wykonanie ww. umowy nie stanowi dowodu pielęgnacji nasadzonych zastępczo drzew. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż to na skarżącej spoczywał ciężar wykazania należytego dbania o nasadzenia zastępcze oraz wykazania, że ewentualne niezachowanie przez nie żywotności nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. Wobec lakonicznych twierdzeń skarżącej o "letnich upałach i innych czynnikach środowiskowych mających negatywny wpływ na ukorzenienie nasadzeń" trudno podzielić zarzuty odwołania, iż organ I instancji nie dopełnił wyczerpującego wyjaśnienia tychże okoliczności. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej, ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał nie na organie I instancji a właśnie na skarżącej. Wprawdzie zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia to z inicjatywy dowodowej strony postępowania, w szczególności w sytuacji gdy z określonych twierdzeń wywodzi ona pozytywne dla siebie skutki.

W tych okolicznościach, w ocenie Kolegium zachodziły podstawy do przeliczenia ustalonej za usunięcie drzew opłaty w oparciu o cytowany powyżej art. 84 ust. 5 i ust. 7 u.o.p.

Kolegium jednak w inny sposób, korzystniejszy dla skarżącej, przeliczyło opłatę. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji w sposób proporcjonalny przeliczył opłatę przyjmując:

1. - łączna opłata za usunięcie drzew wynosiła [...] zł, spośród 40 szt. nasadzonych drzew żywotności nie zachowało 1 drzewo, 4 drzewa zostały nasadzone w sposób sprzeczny z decyzją, zatem pobraniu podlega opłata w wysokości: [...]: 40 x 5 = [...] zł;
2. - łączna opłata za usunięcie drzew wynosiła [...] zł, spośród 6 szt. nasadzonych drzew żywotności nie zachowało 1 drzewo, zatem pobraniu podlega opłata w wysokości: [...]: 6x 1 =8.605,67 zł.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca nie nasadziła 4 szt. drzew z gatunku klon pospolity natomiast 2 szt. drzew (1 szt. z gatunku świerk srebrny i 1 szt. z gatunku buk pospolity) nasadzone zgodnie z zezwoleniem nie zachowały żywotności. W oparciu o zezwolenie na usunięcie drzew skarżąca była zobowiązana do nasadzenia m.in. 10 szt. drzew z gatunku świerk srebrny (decyzja z dnia [...].09.2016 r., znak: [...] - ustalona opłata za usunięcie drzew w wysokości [...] zł i zobowiązanie do nasadzenia 40 szt. drzew, w tym 4 szt. drzew z gatunku świerk srebrny oraz decyzja z dnia [...].08.2017 r., znak [...] - ustalona opłata za usunięcie drzew w wysokości [...] zł i zobowiązanie do nasadzenia 6 szt. drzew z gatunku świerk srebrny). Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że drzewo z gatunku świerk srebrny, które nie zachowało żywotności było drzewem spośród 6 szt. powiązanych z opłatą [...] zł. Jednocześnie w ocenie Kolegium nie jest możliwe ustalenie czy drzewo z gatunku świerk pospolity, które nie zachowało żywotności było drzewem należącym do grupy 4 szt. powiązanych z opłatą [...] zł czy też 6 szt. powiązanych z opłatą [...] zł. W realiach niniejszej sprawy oprócz przeliczenia opłaty, które zastosował organ I instancji, możliwe jest jej przeliczenie w innym, korzystniejszym dla skarżącej wariancie, tj.: opłata za usunięcie drzew - [...] zł, zobowiązanie do nasadzenia 40 szt. drzew, 1 szt. drzewa z gatunku świerk srebrny i 1 szt. z gatunku buk pospolity nie zachowały żywotności, brak nasadzeń 4 szt. drzew z gatunku klon pospolity zgodnie z zezwoleniem, tj. [...] zł: 40 x 6 = [...] zł.

Nie zgadzając się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., Agencji M. W. O. R. w S., wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą, w której podniosła zarzuty naruszenia prawa procesowego:

1. - art. 7, 7a, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych tj. błędnego ustalenia w uzasadnieniu decyzji, że 2 sztuki drzew nie zachowały żywotności z przyczyn zależnych od skarżącej.
2. - art. 6, art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 81, oraz art. 75 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niezastosowanie i brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, nierzetelne zebranie materiału dowodowego tj.
3. 1) zaniechanie z urzędu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sytuacji, gdy strona wskazywała na jakiej podstawie dokonała nasadzeń zastępczych, oraz że do uschnięcia drzewek doszło z przyczyn od niej niezależnych,
4. 2) prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,
5. 3) niewywiązanie się przez organ z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także niewywiązanie się z obowiązku w zakresie czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a w tym celu organ miał udzielić im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zachodzą okoliczności do przeliczenia opłaty.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że Kolegium nie zbadało, czy niezgodność nasadzeń zastępczych miała znaczenie dla właściwej kompensacji przyrodniczej, wywodząc, że przeliczenie ma bowiem swoje racjonalne uzasadnienie, jeżeli jakaś część przewidzianych nasadzeń nie została w ogóle wykonana lub została wykonana z rażącym naruszeniem wymogów zezwolenia, co w sprawie nie miało miejsca i nie pozwalało na zakwestionowanie spełnienia wymogu kompensacji przyrodniczej.

Skarżąca podniosła, że skoro nasadzenia zastępcze zostały dokonane zgodnie z "Projektem zieleni" wykonanym przez specjalistę w tym zakresie - firmę [...], to nie sposób uznać, że nie doszło do kompensacji przyrodniczej. Organ zaś nie poczynił żadnych ustaleń ani analiz w tym zakresie.

Skarżąca wskazała, iż podnosiła w toku postępowania, że 2 drzewka uschły z powodu panujących w letnim okresie upałów i innych czynników pogodowych mających wpływ na stan gleby. Również tym kontekście twierdzenia skarżącej nie zostały zbadane zarówno przez organ I jak i II instancji. Nie można również uznać, że skarżąca nie przejawiła inicjatywy dowodowej, albowiem załączyła szereg dowodów w postaci dokumentów, z których wynika, że dbała o utrzymanie nasadzeń w należytym stanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje

Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którym organ ten, na podstawie art. 139 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i wydał merytoryczne rozstrzygniecie w sprawie.

Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola legalności tego aktu, dokonana, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 83 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu może nastąpić na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy organ w trybie w tym przepisie opisanym. Stosownie do art. 84 ust. 1 przywołanej ustawy, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. W przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych, o czym stanowi ust. 3 przytoczonego przepisu.

Zgodnie z art. 84 ust. 4 u.o.p., jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu. Na podstawie art. 84 ust. 5 u.o.p., jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności. W przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem (art. 84 ust. 7 u.o.p.).

Regulacje, o których mowa wskazują zatem wprost, że usunięcie drzewa bądź krzewu może nastąpić (z wyjątkami w ustawie przewidzianymi), na podstawie zezwolenia i jest odpłatne. Odstąpienie od obowiązku uiszczenia opłaty może, między innymi, mieć miejsce wówczas, gdy w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew/krzewów przewidziano obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych, a posadzone w ramach kompensaty przyrodniczej drzewa/krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na dokonanie nasadzeń zastępczych. Przy czym ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od konieczności uiszczenia opłaty, gdy posadzone drzewa/krzewy nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.

Na gruncie badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżącej udzielono zgody na wycięcie drzew i krzewów w związku z realizowaną inwestycją. Obowiązek uiszczenia opłaty uzależniono od dokonania nasadzeń zastępczych określonych w decyzji z dnia [...] września 2016 r., w której określono gatunki oraz ilość drzew i krzewów, które należy zasadzić w ramach kompensaty przyrodniczej, a także termin wykonania tego obowiązku. Decyzja ta była zmieniana na wniosek skarżącej.

Jak wynika z akt postępowania, wykonanie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych zostało zgłoszone organowi, który po upływie trzech lat od terminu wskazanego w zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów przeprowadził kontrolę, podczas której ujawnił, że dwa spośród nasadzonych prawidłowo drzew, gatunku świerk srebrny i buk pospolity nie zachowały żywotności. Ponadto stwierdzono, że skarżąca nie dokonała nasadzenia 4 drzew z gatunku klon pospolity.

Po przeprowadzeniu postępowania organ uznał, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia, że uschnięcie drzew nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej, które to stanowisko jest przez skarżącą podważane.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że rację ma organ co do znaczenia i roli tzw. kompensaty przyrodniczej. Istotą nałożenia obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych jest bowiem zrekompensowanie środowisku naturalnemu szkód wyrządzonych przez wycinkę często zdrowych i rosnących przez wiele lat drzew i krzewów. Niewątpliwie z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego dokonanie nasadzeń w zamian za wycięte drzewa i krzewy jest bardziej wartościowe niż wniesienie opłaty. Jednak aby taka kompensata miała sens, koniecznym jest dokonanie nasadzeń zastępczych drzew i krzewów określonych gatunków i o określonych parametrach, co przynajmniej teoretycznie, doprowadzić ma do zastąpienia usuniętych roślin. Niezbędne jest również, aby posadzone rośliny zachowały żywotność przez okres wskazany w przepisach, co z kolei daje gwarancję, iż straty w środowisku, wywołane wycięciem drzew i krzewów zostaną wyrównane. To z kolei generuje po stronie posiadacza nieruchomości obowiązek takiego wyboru roślin i takiej ich pielęgnacji, aby cel ten został osiągnięty.

Ustawodawca przewidział sytuacje, w których - pomimo dochowania należytej staranności po stronie posiadacza nieruchomości dochodzi do obumarcia rośliny. W takich sytuacjach należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu. Nie ulega jednak wątpliwości, że obowiązek wykazania, iż obumarcie drzew/krzewów nastąpiło z przyczyn niezależnych od niego spoczywa na posiadaczu nieruchomości. To on bowiem dysponuje informacjami i dowodami na okoliczność pochodzenia i stanu posadzonych roślin, wykonywanych zabiegów pielęgnacyjnych i w końcu przyczyn, które spowodowały, że roślina obumarła. Stąd też zarzuty skarżącej w tym zakresie Sąd uznał za nieuzasadnione.

W badanej sprawie słusznie organ uznał, że skarżąca okoliczności tych nie wykazała. Jakkolwiek do akt sprawy przedłożono umowę zawartą z podmiotem zewnętrznym, którego obowiązkiem była między innymi pielęgnacja zieleni, to jednak nie uprawdopodobniono, aby uschnięcie dwóch drzew było spowodowane czynnikami niezależnymi od skarżącej. Słusznie organ zwrócił uwagę na to, że umowa została zawarta długo po zgłoszeniu wykonania nasadzeń, co oznacza, że w pierwszym, najbardziej istotnym z punktu widzenia zachowania żywotności rośliny okresie to na skarżącej spoczywał obowiązek dbania o posadzone drzewa i krzewy. Nie jest przekonujący argument o panujących upałach i suszy, skoro większość dokonanych nasadzeń zachowała żywotność.

Sąd podzielił również zapatrywanie organu co do konieczności zachowania zgodności nasadzeń zastępczych z ustaleniami decyzji zezwalającej na usunięcie drzew/krzewów. Jak już wyżej wspominano, istotą obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych jest zrekompensowanie środowisku naturalnemu strat poniesionych w wyniku przeprowadzonej wycinki, która niejednokrotnie dotyka roślin wieloletnich, o dużych walorach przyrodniczych. Określenie warunków kompensaty przyrodniczej należy do organu, który wskazuje w decyzji ilość i gatunki roślin, które – w jego ocenie, w sposób najpełniejszy zrekompensują poniesione straty przyrodnicze. Kompensata nie polega zatem na dokonaniu nasadzeń według uznania posiadacza nieruchomości, ale na dokonaniu nasadzeń roślin w ściśle określonej ilości oraz roślin konkretnych, określonych w decyzji gatunków. Nie oznacza to, że posiadacz nieruchomości nie może posadzić większej ilości roślin, a wśród niech również roślin innych niż określone w decyzji gatunków. Jednak jego podstawowym obowiązkiem, jeżeli chce uniknąć konieczności uiszczenia opłaty za usunięcie drzew, jest dokonanie nasadzeń według wytycznych organu.

W badanej sprawie skarżąca zaniechała nasadzenia czterech drzew z gatunku klon pospolity, wywodząc, że zagospodarowanie terenu zostało wykonane na podstawie "Projektu zieleni", wykonanego przez [...], który stanowił załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też niezgodność pomiędzy roślinnością posadzoną na podstawie projektu i nasadzeniami, które winny były zostać dokonane na podstawie decyzji zezwalającej na wycinkę drzew i krzewów.

W ocenie Sądu okoliczność powyższa pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca domagając się wydania zezwolenia na dokonanie wycinki drzew i krzewów i uzyskując pozytywną decyzję w tym zakresie, powinna była w pierwszej kolejności zastosować się do postanowień tej decyzji. To bowiem decyzja administracyjna, wydana przez właściwy organ, określa zarówno dopuszczalność usunięcia drzew/krzewów, opłatę którą należy za usunięcie uiścić, jak i i warunki, które wnioskodawca musi spełnić, aby organ odstąpił od pobrania ustalonej opłaty. Przy czym podkreślić należy, że właściwym do określenia ilości i gatunków roślin, które powinny zostać posadzone w ramach kompensaty przyrodniczej jest organ administracji, a nie firma wykonująca projekt zieleni. Skoro zatem została wydana decyzja, w której określono ilości i gatunki roślin, które należy posadzić w ramach kompensaty, a ustalenia decyzji w tym zakresie odbiegały od ustaleń zawartych w załączonym do wniosku projekcie zieleni, to rzeczą skarżącej było bądź domagać się zmiany decyzji w tym zakresie, bądź wykonać obowiązek dokonania nasadzeń zastępczy w taki sposób, jaki został określony w decyzji.

Skutki odstąpienia od warunków decyzji, bez uprzedniego uzgodnienia tego z organem obciążają w całości skarżącą. Nie ma racji skarżąca wywodząc, że obowiązkiem organu było badanie, czy dokonane przez nią według projektu nasadzenia spełniają warunki kompensaty przyrodniczej. Opłata za usunięcie drzewa lub krzewu naliczana jest bowiem również za drzewa i krzewy, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem, co wprost wynika z przywołanego wyżej art. 84 ust. 7 u.o.p. Zatem organ nie miał obowiązku ustalać, czy dokonane według projektu zieleni nasadzenia stanowią wystarczającą kompensatę za usunięte drzewa, pomimo tego, że nie spełniają one warunków określonych decyzją zezwalającą na usunięcie drzew i krzewów.

Nie ulega zatem, w ocenie Sądu, wątpliwości, że ziściły się przesłanki do przeliczenia naliczonej opłaty oraz, że przeliczenie to zostało przez organ odwoławczy dokonane prawidłowo, przy przyjęciu korzystniejszego dla skarżącej wariantu.

Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ nie naruszył reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był pełny i wystarczający do podjęcia decyzji. Ocena zgromadzonych w sprawie dowodów została dokonana prawidłowo, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.