Uzasadnienie
Wójt Gminy D., po rozpoznaniu wniosku H. P., decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...], w oparciu o art. 17 i 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej też jako "ustawa"), odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem J. M..
Powodem odmowy przyznania świadczenia stanowiło wystąpienie przesłanek negatywnych wynikających z następujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, tj. osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, tj. osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz art. 17 ust. 1b, tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 18 lub 25 roku życia.
H. P. odwołała się od powyższej decyzji wskazując, że niepełnosprawność męża powoduje, iż nie jest on osobą samodzielną i wymaga stałej i całodobowej opieki, którą osobiście sprawuje nad mężem. Oświadczyła, iż od 2018 r. ma przyznaną emeryturę w kwocie [...] zł, która to nie pozwala na godne przeżycie i nie wystarcza na zakup leków. Powołując się na trudną sytuację rodzinną i finansową wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w świetle orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] czerwca 2022 r. J. M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 31 maja 2022 r., tj. od [...] roku życia. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym pozostaje w związku małżeńskim i z żoną prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Małżonka osoby wymagającej opieki nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, jest emerytką i sprawuje opiekę nad mężem, z której wywiązuje się bez zastrzeżeń.
Mając na uwadze wskazane przez organ I instancji przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia Kolegium wywiodło, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Na skutek tego wyroku zachodzi konieczność stosowania unormowań ustawy z pominięciem niekonstytucyjnego zapisu, co oznacza, że w aktualnym stanie prawnym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego następuje bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej. Organ I instancji dokonał więc nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy i błędnie uczynił ten przepis podstawą prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Zdaniem Kolegium, wadliwie również Wójt zastosował w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Powyższy przepis ma zastosowanie w przypadku, gdy o świadczenie pielęgnacyjne występują osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby wymagającej opieki w dalszej kolejności niż mąż osoby wymagającej opieki. Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.
Z kolei Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do wystąpienia przesłanki negatywnej uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunom osób niepełnosprawnych, jeśli mają oni ustalone prawo m.in. do emerytury. Z okoliczności sprawy wynika, że strona pobiera emeryturę, a zatem ma zabezpieczony dochód. Gdyby uznać zasadność odwołania, to strona otrzymywałaby dwa świadczenia: emeryturę i świadczenie pielęgnacyjne, co naruszałoby konstytucyjną zasadę równości i byłoby działaniem pozbawionym podstaw prawnych. Decyzje bowiem w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie są decyzjami uznaniowymi, lecz związanymi, stąd nie ma możliwości odwoływania się do zasad współżycia społecznego czy względów słuszności i celowości, na które powołuje się strona w odwołaniu.
Ponadto art. 17 ust. 3 ustawy wskazuje konkretną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (aktualnie 2119 zł miesięcznie), co w powiązaniu z jednoznacznym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia osobie mającej ustalone prawo do emerytury zarówno w całości, jak i do wysokości otrzymywanej emerytury.
W ocenie Kolegium, rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jest jasny i nie budzi wątpliwości. Jednakże nawet w przypadku kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej uznać by należało, że wykładnia językowa tego przepisu jest prawidłowa. Osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie pozostaje bowiem bez pomocy państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został jej zastąpiony prawem do emerytury, a zatem osobie takiej zrekompensowano częściowo stratę finansową z uwagi na rezygnację z aktywności zawodowej.
Nadto omawiany przepis wskazuje na ustalone prawo do emerytury, a nie faktyczne pobieranie emerytury. Oznacza to, że nawet ewentualne zawieszenie pobierania emerytury nie eliminuje negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Pamiętać także należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Właśnie z uwagi na ten cel z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyłączone osoby, które mają ustalone prawo do emerytury.
Poza tym - według organu - charakter świadczenia emerytalnego wyklucza wykazanie spełnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, polegającej na niepodejmowaniu pracy lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą najbliższą. W realiach niniejszej sprawy nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia w celu opieki nad mężem, którego niepełnosprawność w stopniu znacznym została ustalona w 2022 r., w sytuacji, gdy wnioskodawczyni utrzymuje się z emerytury, do której prawo nabyła po zakończeniu aktywności zawodowej w 2018 r.
Na potwierdzenie słuszności zaprezentowanego stanowiska organ Kolegium przywołało wyroki WSA w Szczecinie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 844/21 oraz NSA z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18 oraz z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1334/20.
W końcowej części uzasadnienia zaznaczyło, że brak spełnienia wymagań art. 17 ust.1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy stanowi wystarczającą przesłankę utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy.
H. P. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze podniosła, że pobierana przez nią emerytura w kwocie [...] zł miesięcznie nie pozwala na godne życie jej rodzinie zwłaszcza, że mąż choruje na nowotwór, co wiąże się z koniecznością ponoszenia kosztów leczenia. Oświadczyła, że dopuszcza możliwość zawieszenia prawa do emerytury, ale pod warunkiem wcześniejszego uzyskania pozytywnej decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pomimo doręczenia przez Sąd skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę zawierającej wskazany wniosek, nie zażądano przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, któremu nie sprzeciwiła się strona skarżąca (stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej określanej jako "p.p.s.a.").
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu.
Przedmiotem skargi w sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej określanej jako "ustawa").
Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl zaś art. 17 ust. 1b cytowanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z kolei na mocy art. 17 ust. 5 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje,
Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia,
- b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 2) osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Jak wynika z akt sprawy i co nie jest kwestionowane, skarżąca sprawuje opiekę nad swoim mężem, który to legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] czerwca 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast organy obu instancji jako powód odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z tą opieką zgodnie podały, że przeciwstawia się temu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, albowiem skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera. Kolegium wskazało także na niespełnienie wymogu z art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy, tj. rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Z kolei organ I instancji dodatkowo podniósł - czego Kolegium nie zaaprobowało - że nie ziścił się warunek wieku powstania niepełnosprawności u podopiecznego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, a nadto wystąpiła negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wobec pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim ze skarżącą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że trafne jest stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do wykładni art. 17 ust. 1b ustawy wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, który skutkował tym, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności (o którym mowa we wskazanym przepisie), jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Stąd też art. 17 ust. 1b ustawy nie może stanowić przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Przy czym zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, gdyż zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b ustawy powinien być stosowany w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu.
W niniejszej sprawie organ I instancji wadliwie uznał zatem, że skarżąca nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że niepełnosprawność jej męża powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Właściwie także Kolegium wyjaśniło sposób rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy uznając, że małżonek należy do kręgu osób na których ciąży powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności obciąża małżonków względem siebie (art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Trafnie jednak uznał organ odwoławczy, że przepis ten dotyczy innych niż małżonek osób, które wnoszą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim. Przyjęcie bowiem przeciwnej interpretacji, tak jak to uczynił organ I instancji, byłoby nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki.
Nie mógł mieć on zatem zastosowania w sprawie skarżącej, która była uprawniona do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Natomiast, zdaniem Sądu, Kolegium jak i organ I instancji błędnie oceniły, że w realiach niniejszej sprawy negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że niewątpliwie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy prowadzi do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten do niedawna interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w powołanych przez organ wyrokach. Mianowicie początkowo w swych orzeczeniach sądy administracyjne, w tym NSA opowiadały się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury (renty), jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Powyższy pogląd prawny jednak ewoluował. Obecnie nowa linia uznaje za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.
Podnosi się, że w sytuacji gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jest wyższa niż wysokość świadczenia emerytalno-rentowego, ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, prowadziłoby do rezultatów nieakceptowalnych na gruncie konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Z tego też powodu obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest uwzględnienie w procesie wykładni prawa kontekstu konstytucyjnego, tak aby wyniki procesu interpretacji prawa uwzględniały wartości konstytucyjne, zapewniając uzyskanie wewnętrznie niesprzecznych w ramach systemu prawa, wyników owej wykładni.
Wzorzec kontrolny skonstruowany w procesie wykładni prawa winien bowiem pozostawać w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni jest poznanie treści przepisu także w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada zbadanie, czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, powinnością organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 496/22, z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 495/22, z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 431/22, z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 241/22, z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2346/21 czy z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2216/10, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Na tle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w judykaturze podkreśla się, że istotną cechą osób będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Jednakże wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą, wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących.
Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę przyjmuje powyższą argumentację jak i wynikający z niej pogląd, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504 z późn. zm.). Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, skutkować będzie z kolei wstrzymaniem wypłaty emerytury, co doprowadzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w sytuacji zatem ustalenia, iż jedyną przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest pobieranie przez skarżącą emerytury, organ ten winien postąpić zgodnie z postanowieniami art. 79a k.p.a.
Przypomnieć należy, że stosownie do art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl art. 79a § 2 k.p.a., w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.
Celem powyższego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Prawidłowym postępowaniem organu było zatem wyjaśnienie stronie, że przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie emerytury oraz wskazanie, że w przypadku przedłożenia przez skarżącą, w wyznaczonym terminie, dokumentu potwierdzającego wstrzymanie przez organ emerytalno-rentowy wypłaty emerytury, zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Taka informacja chroniłaby stronę przed niepewnością uzyskania wnioskowanego świadczenia pomimo rezygnacji z pobierania emerytury, będąc swego rodzaju zobowiązaniem organu do pozytywnego załatwienia sprawy w sytuacji wyeliminowania negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.
Na marginesie Sąd zauważa, że dla zachowania ciągłości uzyskiwania środków finansowych, czyli ochrony strony przed sytuacją w której zrezygnuje z pobierania emerytury a nie uzyska jeszcze prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, możliwe jest rozważenie przez stronę określenia żądania wstrzymania wypłaty świadczenia emerytalnego z datą przyszłą, tak aby organ rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mógł z tą samą datą przyznać prawo do ww. świadczenia.
Rolą organów orzekających w sprawie było poinformowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i w przedstawiony wyżej sposób zastosowanie przepisu art. 79a k.p.a., którego postanowienia nie mają względem organów charakteru uznaniowego, lecz obligującego do określonego zachowania.
W niniejszej sprawie organy nie zwróciły uwagi na zasadność podjęcia stosownych działań, co świadczy o tym, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia była co najmniej przedwczesna.
W ocenie Sądu, nie ma racji Kolegium twierdząc, że charakter świadczenia emerytalnego pobieranego przez skarżącą uniemożliwia wykazanie spełnienia przesłanki z art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy, polegającej na niepodejmowaniu pracy lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą najbliższą.
W tym miejscu zaakacentowania wymaga, że sam fakt uzyskania świadczenia emerytalnego nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Wynika to wprost z unormowań przepisów art. 103 i 103a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona podjąć dodatkowo zatrudnienie. Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przysługuje nie tylko w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania tej opieki ale także niepodejmowania pracy w celu jej sprawowania. Dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia, aby posiadanie prawa do emerytury automatycznie wykluczało spełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Podobnie okoliczność, że niepełnosprawność po stronie męża skarżącej powstała w 2022 r., a więc w dacie gdy pobierała ona emeryturę, do której prawo nabyła w 2018 r., nie ma charakteru przesądzającego. Art. 17 ust. 1 ustawy nie wymaga do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego złożenia w tym zakresie wniosku w czasie, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Unormowanie to wymaga wprawdzie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki, jednakże wystarczy, że związek ten istnieje w momencie składania wniosku. Przy czym rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Jednakże do tych przyczyn nie sposób zaliczyć - jak już wyżej wskazano - pobierania emerytury.
Z tych powodów okoliczności wskazane przez Kolegium nie mogą w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji - zgodnie z art. 153 p.p.s.a.- weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a ustawy i przeprowadzi niezbędne czynności w celu ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. W szczególności rolą organu będzie ustalenie i wskazanie stronie, czy jedyną przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia jest pobieranie emerytury, a jeżeli tak, to skierowanie doń stosownej informacji w trybie art. 79a k.p.a., o treści wskazanej we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego wyroku.