Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]r. A. K. wystąpiła z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim o sprawdzenie zgodności z prawem wybudowania przez W. i H. P. budynku przy ul [...] w zakresie wykonania otworów okiennych w ścianie tego budynku od strony jej działki. A. K. podniosła między innymi, że w ścianie frontowej ww. budynku znajdują się okna i drzwi garażowe i tym samym okna i drzwi wejściowe w jej budynku (wybudowanym na działce nr [...] r.) są teraz naprzeciwko okien sąsiada. Strona podniosła również, że w swoim mieszkaniu czuje się skrępowana, gdyż odległość jej budynku od budynku sąsiada wynosi [...] m "a budynek sąsiada od wspólnego punktu granicznego, oznaczonego nr [...] w naturze do elewacji budynku [...] m, a do rynny [...] m, co jest sprzeczne z przepisami".
Odpowiadając na powyższe pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim (PINB), pismem z dnia [...]r. wyjaśnił, że budynek przy ul. [...] (tj. na działce nr [...]) jako uprzednio istniejący został rozbudowany oraz zmieniony został sposób jego użytkowania na budynek mieszkalny na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał dalej, że w ramach realizacji robót budowlanych objętych ww. pozwoleniem nie uległo zmianie usytuowanie ściany, ani kształt dachu od strony działki nr [...], a otwory w ścianie budynku przy ul. [...], usytuowanej naprzeciw ściany budynku A. K., zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem, w związku z czym nie można uznać, że budynek ten został wybudowany niezgodnie z prawem budowlanym.
W piśmie z dnia [...]r., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (przekazanym organowi pierwszej instancji) A. K. zażądała wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", PINB w Powiecie Grodzkim odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem rozbudowy i adaptacji budynku gospodarczego na cele mieszkalne, wykonane zostały przez inwestorów – W. i H. P., roboty budowlane, w tym okna w ścianie budynku przy ul. [...] W dniu [...] r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części mieszkalnej na parterze budynku. Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, w oparciu o przedłożone przez inwestora materiały i dokumenty, w dniu [...] r. organ powiatowy udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.
Organ podał nadto, że w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego A. K. nie jest stroną postępowania w sprawie wykonania okien w ścianie budynku przy ul. [...]. PINB przytoczył treść przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz 60 ze zm.) i wskazał, że z planu zagospodarowania działki, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że odległość ww. budynku od granicy z działką skarżącej wynosi [...] m, a zatem wymagana przepisem § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia odległość została zachowana.
Ponadto A. K. nie przedłożyła żadnych dowodów na to, że wymagana przepisami odległość od granicy działki nie została zachowana, w szczególności zaś nie przedłożyła dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę, z której wynikałoby, że odległość pomiędzy przedmiotowym budynkiem, a granicą działki jest mniejsza niż [...] m.
Na powyższe postanowienie A. K. wniosła zażalenie, podnosząc, że odległość budynku sąsiadów od granicy z jej działką według jej pomiarów wynosi [...] m, a nie jak w projekcie [...] m, a ponadto wykonane zostało jedno okno połaciowe i jedno okno "zwykłe", a nie dwa okna połaciowe. Strona zarzucała również, że organ twierdzi, że inwestor otrzymał pozwolenie na użytkowanie parteru, a w rzeczywistości parter zamieszkały jest od [...] lat, a piętro od [...] lat.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwany dalej "ZWINB", postanowieniem z dnia [...] r., nr[...], po rozpatrzeniu odwołania zażalenia A. K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ stwierdził, że z przepisów 61 i art. 61 a § 1 K.p.a. wynika, że gdy żądanie, o którym mowa - wszczęcia postępowania administracyjnego - zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W rozpatrywanej sprawie strona domaga się wszczęcia postępowania w sprawie niezgodnego z prawem wykonania otworów okiennych w ścianie rozbudowanego i adaptowanego na cele mieszkalne budynku gospodarczego przy ul. [...].
Zgodnie natomiast z planem zagospodarowania ww. nieruchomości nr [...], stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, odległość pomiędzy ścianą budynku, w której wykonano otwory okienne, a działką skarżącej wynosi [...] m.
Organ odwoławczy podał również, że przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), stanowi, iż - co do zasady - jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:
- 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,
- 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Przepisy § 12 nie zawierają natomiast postanowień dotyczących odległości rynien od granicy z działką sąsiednią, jednakże, zgodnie z przepisem ustępu 5 pkt 1 tego paragrafu, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1.5 m do okapu.
Zdaniem ZWINB, otwory okienne wykonane zostały w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i nie naruszają przepisów technicznych dotyczących wykonywania otworów okiennych i drzwiowych w ścianach budynków w odniesieniu do odległości tych ścian od granicy z działką sąsiednią. Organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego wykonania przedmiotowych otworów okiennych.
ZWINB stwierdził nadto, że skoro odległość ściany przedmiotowego budynku, w której wykonano otwory okienne od granicy z działką skarżącej jest większa niż minimalna odległość wymagana przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia, to A. K. nie jest uprawniona do żądania podejmowania czynności przez organy nadzoru budowlanego w sprawie inwestycji zrealizowanej zgodnie z przepisami prawa, w której nie przysługuje je przymiot strony, gdyż jest właścicielem nieruchomości pozostającej poza obszarem oddziaływania wykonanych robót budowlanych.
Odnosząc się do twierdzeń i zarzutów zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że na mapie załączonej do pisma odwołującej się z dnia [...] r. nie zostały naniesione obiekty budowlane, wobec czego nie jest możliwe ewentualne zweryfikowanie w oparciu o tę mapę (kopię) ustaleń wynikających z ww. planu zagospodarowania nieruchomości nr [...], stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę.
ZWINB wyjaśnił także, że organy nadzoru budowlanego obowiązane są uwzględniać odległość pomiędzy ścianą budynku, a granicą z działką sąsiednią, nie zaś pomiędzy ścianą budynku, a ogrodzeniem pomiędzy działkami. Ogrodzenie nie zawsze przebiega po granicy pomiędzy poszczególnymi działkami.
Na powyższe postanowienie ZWINB A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła.
Skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, podnosząc argumenty tożsame z zawartymi w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę ZWINB podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącej – Z. K. poparł skargę i wniósł o zwrot kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r., poz.270).
Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18).
Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a.") pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.
Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji naruszają normę art. 61a § 1 K.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, że oceny organów dokonywane były w kontekście legalności robót związanych z wykonaniem otworów okiennych w ścianie rozbudowanego i adoptowanego na cele mieszkalne budynku gospodarczego przy ul. [...].
Powyższe spowodowało, że zarówno organ I instancji – PINB w Powiecie Grodzkim, jak i organ odwoławczy – ZWINB w swoich postanowieniach (o charakterze jedynie procesowym) zawarły stanowisko merytoryczne, po uprzednim przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem obydwa organy poszły znacznie dalej niż przewiduje to ratio legis art. 61a § 1 K.p.a.
Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień nie mają charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W zaistniałej sytuacji nie jest zatem możliwe przesądzenie przez sąd administracyjny kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia merytorycznego, a zwłaszcza odniesienia się do zarzutów skargi.
W tym stanie rzeczy, nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił ww. postanowienia. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 wymienionej powyżej ustawy.