Uzasadnienie
W wyniku rozpoznania wniosku z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...] przyznał M. J. świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej - N. J. na okres od [...] r. do [...] r. w kwocie [...]zł miesięcznie.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta S., powołując się m.in. na art. 2 pkt 7 lit. d, art. 2 pkt 10 w zw. z art. 12 ust. 1, art. 9, art. 20 ust. 2, art. 23 ust. 1 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 554) orzekł o uznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobranego na rzecz N. J. w wysokości odpowiadającej kwocie alimentów wyegzekwowanych od dłużnika alimentacyjnego i przekazanych przez Komornika Sądowego, za świadczenie nienależnie pobrane w myśl art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...]zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w kwocie [...]zł, wyliczonymi na dzień wydania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że dnia [...] r. do akt wpłynęło pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], o dokonanych wpłatach w okresie od marca 2017 r. do maja 2017 r., od lipca 2017 r. do września 2017 r. Komornik przekazał wierzycielce kwotę [...]zł wyegzekwowaną od dłużnika alimentacyjnego.
W tym czasie wierzycielka pobierała również świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Oznacz to, że wypłacono środki poza kolejnością zaspokajania należności określoną w art. 28 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Strona odwołała się od ww. decyzji podnosząc, że wypełniła swój obowiązek informując Komornika o konieczności przekazywania wyegzekwowanych środków na rzecz Funduszu Alimentacyjnego i jednocześnie zwróciła się do Funduszu z wnioskiem o przyłączenie się do prowadzonej egzekucji. Tymczasem, [...] Centrum Świadczeń, pomimo wniosku, nie przyłączyło się do postępowania. Dodatkowo strona zwróciła uwagę, że organ nieprawidłowo orzekł o zwrocie kwoty [...]zł podczas gdy, jak wynika z uzasadnienia decyzji, Komornik Sądowy przekazał wierzycielowi kwotę [...]zł, co jest niezgodne z tym, na co wskazał organ w dalszej części uzasadnienia decyzji podając, że "w związku z pobraniem przez Panią J. M. wyżej wskazane kwoty alimentów w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego z pominięciem kolejności zaspokajania należności określonej w art. 28 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy uznać świadczenie z funduszu alimentacyjnego pobrane na rzecz J. N. w wysokości odpowiadającej kwocie alimentów przekazanych przez Komornika za nienależnie pobrane".
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w zw. z art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. d w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dalej określanej jako "ustawa", decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji a następnie zwrócił uwagę, że w 2012 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, utrwalająca dotychczas już istniejącą doktrynę orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą sytuacja, gdy osoba uprawniona otrzymuje świadczenie alimentacyjne od osoby zobowiązanej, obojętnie czy zaległe czy bieżące, wykluczone jest przyznanie jej za ten okres prawa do świadczeń z funduszu.
Wnioskodawczyni została pouczona o istocie świadczeń nienależnych, o tym co do takich świadczeń się zalicza, oraz o jej obowiązkach, których wypełnienie pozwoliłoby na uniknięcie konieczności zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, czy też w ogóle ich wystąpienie. Co więcej, wnioskodawczyni została wprost powiadomiona o tym, że w przypadku uzyskania alimentów, jest ona zobowiązana do poinformowania o tym organu. Nie sposób uznać, że jej zaniechanie polegające na niepodaniu informacji o uzyskanych przez nią wprost od zobowiązanego świadczeniach, było niezawinione. Uznanie zaś, że zaniechanie wnioskodawczyni było zawinione uzasadnia zobowiązanie jej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
W analizowanej sprawie, na co słusznie wskazuje pełnomocnik odwołującej się, strona była w pełni świadoma swoich obowiązków w zakresie konieczności informowania organu o uzyskaniu świadczeń alimentacyjnych poza kolejnością. Skoro zaś była świadoma, jak wskazuje jej pełnomocnik, że świadczenia te są należne organowi, tym bardziej powinna była w momencie ich uzyskania w toku egzekucji, poinformować o tym fakcie organ. Strona poinformowała organ jak i Komornika o samym fakcie toczących się postępowań, jednak po uzyskaniu świadczeń nie poinformowała już o tym fakcie organu. Słusznie zatem organ I instancji przyjął, że działania strony były zawinione. Prawidłowo została także określona wysokość świadczeń do zwrotu. Okres, w którym doszło do pobrania świadczeń nienależnie jest bowiem zbieżny z okresem wynikającym z zaświadczenia Komornika.
M. J. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7 lit. d, art. 19 ust. 1, art. 27 ust. 3a, art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez brak rozróżnienia pojęcia "nienależnego świadczenia" od instytucji "świadczenia nienależnie pobranego" i uznanie świadczenia przekazanego przez Komornika za świadczenie nienależnie pobrane, podczas gdy w niniejszej sprawie nie sposób zarzucić M. J. aby świadomie, pozostając w złej wierze pobrała nienależnie jakiekolwiek świadczenie, w szczególności ponad kwotę [...]zł, tj. ponad kwotę rzeczywiście otrzymaną od Komornika, gdyż otrzymywane od Komornika świadczenia zaliczała zgodnie z prawem (vide: art. 451 § 1 kc) na zaległe alimenty i odsetki, które nawet do tej pory nie zostały jeszcze w całości zaspokojone, natomiast świadczenie otrzymywane z Funduszu zaspokajało bieżące alimenty;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 12, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo, że została wydana z naruszeniem zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) i przy jednoczesnym niezebraniu ani nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) co znajdywało wyraz w tym, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę tego, że:
- a) skarżąca zgodnie z przysługującym jej prawem (art. 451 § 1 kc) zaliczała wyegzekwowane należności na zaległe alimenty i odsetki, natomiast świadczenie z Funduszu było wypłacane w ramach bieżących alimentów,
- b) Fundusz Alimentacyjny mimo wiedzy o egzekucji oraz mimo trwającej prawie rok własnej bierności w kwestii przyłączenia się do egzekucji, uznał świadczenia pobrane w dobrej wierze przez M. J. za nienależnie pobrane,
- c) organ pierwszej instancji w ogóle nie zbadał tego, kiedy dowiedział się o toczącej się egzekucji i kiedy wykonał swój ustawowy obowiązek przyłączenia się do egzekucji, jak również nie zbadał, czy skarżąca pobierając alimenty od Komornika zaliczała je na zaległe alimenty i odsetki,
- d) organ wydał decyzję co do zwrotu kwoty [...]zł oraz odsetek ustawowych za opóźnienie, mimo że skarżąca otrzymała od Komornika Sądowego kwotę [...]zł, a organ odwoławczy w ogóle tego nie zweryfikował mimo podniesionego zarzutu w odwołaniu.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:
- - uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie,
- - zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W preambule ustawy wyjaśniono jej zasadniczy cel, którym jest wspieranie osób, a w szczególności dzieci, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów od osób zobowiązanych do alimentacji. Z przepisów ww. ustawy wynika, że przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego ma na celu jedynie bieżące wsparcie osób uprawnionych, które wykażą, że egzekucja należnych alimentów jest obecnie bezskuteczna (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 2 ustawy), nie zaś rekompensowanie zaległych alimentów.
Jedną z zasad określających warunki otrzymywania świadczenia z funduszu alimentacyjnego statuuje przepis art. 28 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w następującej kolejności:
- 1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia,
- 2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia,
- 3) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia,
- 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia
- - po należnościach określonych w art. 1025 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, a przed należnościami określonymi w art. 1025 § 1 pkt 2-10 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
W myśl art. 2 pkt 7 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego:
- a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części,
- b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia,
- c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia,
- d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów,
- f) wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję,
- g) wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 4b;
Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia.
Z przytoczonego przepisu wynika wprost obowiązek informowania przez osobę, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu, o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co ma wykluczyć sytuację jednoczesnego pobierania przez osobę uprawnioną świadczeń alimentacyjnych z budżetu państwa oraz od dłużnika alimentacyjnego.
Osoba pobierająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek powstrzymywania się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego lub pobierania ich za pośrednictwem komornika sądowego. W myśl art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, dotyczy to zarówno alimentów zaległych, jak i bieżących. Wszystkie otrzymane od dłużnika środki wierzyciel alimentacyjny winien przekazać komornikowi sądowemu lub organowi właściwemu wierzyciela. Kolejność zaspokajania roszczeń z kwot uzyskanych od dłużnika alimentacyjnego normuje art. 28 ustawy, który przewiduje, iż środki te w pierwszej kolejności przekazywane są na poczet zobowiązania dłużnika istniejącego z tytułu wypłaconych zastępczo przez gminę świadczeń z funduszu, zaliczek alimentacyjnych a dopiero w dalszej kolejności z tytułu należności wierzyciela (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17). Dla uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane bez znaczenia jest okres za jaki strona otrzymała alimenty, czy też za jaki okres chciałaby uzyskane od dłużnika alimentacyjnego alimenty zaliczyć.
W okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego wierzyciel alimentacyjny nie ma możliwości zaliczenia na poczet zaległości alimentacyjnych jakichkolwiek kwot uiszczonych przez dłużnika alimentacyjnego. Sytuacja, w której osoba pobierając świadczenie z funduszu alimentacyjnego otrzymuje jednocześnie alimenty stanowi naruszenie kolejności zaspokojenia wierzycieli przez dłużnika alimentacyjnego, określone w art. 28 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1437/18).
Stan równoczesnego, nieuprawnionego pobierania obu tych należności jest stanem obiektywnym. Taką też obiektywną przesłankę warunkującą obowiązek uznania świadczeń za nienależnie pobrane ustanawia art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, zaś obowiązek ich zwrotu wraz z odsetkami przewiduje art. 23 ust. 1 i ust. 1a ustawy.
Obowiązek informowania przez wnioskodawcę organu o zdarzeniach mogących mieć wpływ na prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego umożliwia organowi rozważenie zasadności wstrzymania wypłaty świadczeń, aby nie doszło do ich pobierania wraz otrzymywaniem alimentów przez osobę uprawnioną, a co za tym idzie do przeciwdziałania konieczności późniejszego orzekania o zwrocie świadczeń jako nienależnie pobranych wraz z odsetkami. O obowiązku tym skarżąca została w sposób odpowiedni pouczona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przyznającej prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, co jest okolicznością niesporną.
Z akt sprawy wynika, że informację do [...] Centrum Świadczeń o przekazywaniu przez Komornika Sądowego kwot wyegzekwowanych od dłużnika alimentacyjnego wraz z wnioskiem o przyłączenie się organu do toczącego się postępowania egzekucyjnego skarżąca złożyła dopiero pismem z dnia 18 lipca 2017 r., pomimo, że już w grudniu 2016 r. otrzymała wyegzekwowane przez Komornika od dłużnika alimentacyjnego alimenty w łącznej wysokości [...] zł (dowód: zaświadczenie Komornika Sądowego z [...] r., k. 22 akt adm. organu I instancji). Za wypełnienie obowiązku o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy, nie można było uznać kierowania przez skarżącą pism do Komornika Sądowego.
Pomimo wystąpienia obiektywnych przesłanek uzasadniających uznanie części przyznanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za świadczenia nienależne w okresie obowiązywania decyzji przyznającej te świadczenia na okres od 1 października 2016 r. do 30 września 2017 r., zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie mogły być uznane za zgodne z prawem.
Ponownie odwołując się do definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, zwrócić należy uwagę, że za nienależnie pobrane świadczenie można uznać świadczenie z funduszu alimentacyjnego "wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów". Jednoznacznie prawodawca określił zatem sposób obliczania nienależnie pobranego świadczenia, który należy ustalić zestawiając go z wysokością otrzymanych w tym okresie alimentów, nie zaś z wysokością świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Na znaczenie tego zwrotu normatywnego organy obu instancji nie zwróciły należytej uwagi przyjmując, jak wynika z wydanych decyzji, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu kwoty odpowiadającej pełnej wysokości świadczeń alimentacyjnych przyznanych w miesiącach, w których otrzymywała wpłaty od Komornika z tytułu częściowo wyegzekwowanych alimentów.
Pomimo sformułowania uwag skarżącej w tym zakresie na etapie odwołania, Kolegium do kwestii tej nie odniosło się w sposób należyty i zarzutów odwołującej się nie uwzględniło. Nie wskazując przyczyn zajętego w tej kwestii stanowiska Kolegium lakonicznie stwierdziło, że wysokość świadczeń do zwrotu została prawidłowo określona, bowiem okres w którym doszło do pobrania świadczeń nienależnych jest zbieżny z okresem wynikającym z zaświadczenia komornika. Oznacza to, że poza nieuwzględnieniem przez organy obu instancji zasady ustalania wysokości świadczeń nienależnie pobranych wynikającej z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, organy nie wyjaśniły w żadnym miejscu swych decyzji sposobu obliczenia wysokości świadczeń nienależnie pobranych, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że celowym byłoby bardziej precyzyjne formułowanie treści rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Z sentencji decyzji z dnia [...] r., nr [...] nie wynika jednoznacznie jej zakres przedmiotowy, którego dotyczy rozstrzygnięcie o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. To jaki okres pobierania świadczeń stał się przedmiotem orzekania wynika wyłącznie z uzasadnienia decyzji.
Na marginesie Sąd zauważa, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zawinione było zaniechanie skarżącej polegające na braku podania informacji o uzyskanych przez nią świadczeniach wprost od zobowiązanego, nie jest poparte dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy. W aktach brak jest dowodów potwierdzających otrzymywanie przez skarżącą świadczeń bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego. Nie jest również precyzyjne sformułowanie wobec skarżącej zarzutu, że poinformowała organ jak i Komornika jedynie o samym fakcie toczących się postępowań, a nie poinformowała organu o otrzymaniu alimentów. Skarżąca uczyniła to, choć rzeczywiście dopiero w lipcu 2017 r.
Organ ponownie rozpoznający sprawę uwzględni uwagi przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności te związane z prawidłową wykładnią i zastosowaniem art. 2 pkt 7 lit. d ustawy przy ustalaniu wysokości nienależnie pobranych świadczeń.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowaniu obejmujących udział w sprawie ustanowionego przez stronę pełnomocnika, orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.