Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działający z upoważnienia Burmistrza B., odmówił przyznania M. J., dalej jako "wnioskodawczyni", "skarżąca", prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem P. J. - osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wpłynął wniosek M. J. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem - P. J.. Przy czym wnioskodawczyni od dnia [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2021 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką Z. S..
Organ wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] marca 2021 r. P. J. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia [...] marca 2022 r., zaś jego niepełnosprawność istnieje od [...] czerwca 2012 r. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz dwójką nieletnich dzieci. P. J. choruje na serce, nie może pracować, dźwigać, obciążać się, porusza się samodzielnie, sam przygotowuje i spożywa posiłki, leki, nie wymaga pomocy przy toalecie, higienie osobistej. W opinii pracownika socjalnego nie wymaga pomocy innych osób w codziennym życiu. Wnioskodawczyni nie rezygnuje z zatrudnienia, aby opiekować się mężem, a to jest podstawowa przesłanka, zdaniem organu, jaką musi spełniać osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, które nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem męża, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zarobkowania z powodu konieczności sprawowania tej opieki.
W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją z niepodjęcia zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki, bowiem zakres sprawowanej opieki nad mężem nie obciąża wnioskodawczyni przez całą dobę.
M. J. złożyła odwołanie od opisanej wyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Odwołująca podniosła, iż od śmierci matki opiekuje się niepełnosprawnym mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej jako "k.p.a.", i art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej: "ustawą"). Następnie przytoczył treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 ustawy i wskazał, że wnioskodawczyni wystąpiła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności męża bezpośrednio po śmierci matki, na którą pobierała świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...] lipca 2019 r. Z wywiadu środowiskowego wynika, iż zakres czynności pielęgnacyjnych i opiekuńczych, które będą świadczone przez wnioskodawczynię na rzecz męża w postaci pomocy przy kąpieli, towarzyszenia w spacerach, przygotowywania leków nie są na tyle czasochłonne, aby uniemożliwić jej podjęcie zatrudnienia. P. J. jest w stanie samodzielnie przygotować i spożyć posiłek, zażyć leki, nie wymaga pomocy przy ubieraniu, chodzeniu, zachowaniu higieny osobistej.
Z oświadczenia wnioskodawczyni z dnia [...] grudnia 2021 r. wynika, iż jej pomoc i opieka nad mężem w zakresie kąpieli, szykowania leków, wspólnych spacerów dotyczy jej zaangażowania w opiekę nad mężem w przyszłości, ma charakter deklaracji. Kolegium podkreśliło, iż czynności te będą wykonywane w związku z otrzymywaniem świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadniając zasadność jego przyznania, tymczasem to zakres pomocy i opieki nad mężem i związana z tym niemożność podjęcia zarobkowania powinny uzasadniać przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ II instancji zwrócił jednocześnie uwagę, iż opinia pracownika socjalnego, na którą powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, w zakresie, w jakim twierdził, iż P. J. nie wymaga pomocy osób drugich w codziennym życiu, powinna zostać pominięta przy rozważaniu zasadności przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to bowiem wniosek za daleko idący, pozostający w sprzeczności ze stwierdzeniami Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w M., który ustalił, iż P. J. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powodem utrzymania decyzji organu I instancji w mocy nie jest zatem okoliczność, iż P. J. nie wymaga pomocy i opieki innej osoby, lecz okoliczność, iż jej zakres nie uniemożliwia podjęcie zarobkowania. Zdaniem Kolegium, nie jest bowiem tak, iż odwołująca nie mogłaby realizować pomocy pielęgnacyjnej w stosunku do męża po godzinach pracy.
Nie kwestionując zatem stanu zdrowia P. J. i konieczności jego wsparcia przez wnioskodawczynię (do czego jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy), organ podkreślił, że sama (wynikająca wyłącznie z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym nie stanowi - w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy.
W niniejszej sprawie taki związek, zdaniem Kolegium, nie zachodzi. Końcowo organ II instancji wskazał, że w wypadku zmiany okoliczności, w tym stanu zdrowia P. J., strona może wystąpić z nowym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. M. J. złożyła skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:
- - art. 7 k.p.a., poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim niezbadanie w sposób wyczerpujący istotnych okoliczności sprawy w zakresie wskazania schorzenia podstawowego, jak i schorzeń współistniejących u męża skarżącej, a w konsekwencji zbagatelizowanie orzeczeń i wytycznych lekarskich przez uznanie, że zakres pomocy świadczonej przez skarżącą względem męża nie jest permanentny i nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji, gdy schorzenie P. J. daje niepewne rokowania i powoduje konieczność realizacji całodobowej opieki, co czyni wniosek M. J. zasadny, a decyzję organów za wadliwą;
- - art. 8 i 11 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji, które nie wyjaśnia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a przede wszystkim istotne sprzeczności występujące pomiędzy decyzjami organów I i II instancji polegające na przyjęciu podstaw nieuwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj., z jednej strony odmowa z uwagi na to, że M. J. kontynuuje pracę zawodową przy jednoczesnym stwierdzeniu, że P. J. nie wymaga pomocy osób drugich, a z drugiej strony uznanie, że ww. zalicza się do grupy osób, którego stopień niepełnosprawności jest znaczny, co powoduje ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu okoliczności stanowiących podstawę wydania I decyzji, mianowicie odmowy z powodu rezygnacji z pracy w sytuacji, gdy skarżąca nie świadczyła i nie świadczy żadnej pracy, natomiast trudną sytuację osobistą i zdrowotną P. J. potwierdza dokumentacja medyczna;
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewykazania faktów, które organ uznał za udowodnione, jak również oceny zgromadzonych dowodów w sprawie, co w konsekwencji uniemożliwia zapoznanie się z motywami działania organu, a przede wszystkim niewyjaśnienie przez organ przesłanek skutkujących uznaniem, że zakres czynności wykonywanych przez M. J. przy mężu nie uniemożliwia i nie wyklucza podjęcia przez nią pracy zarobkowej, gdyż przedmiotowa pomoc nie jest na tyle czasochłonna i niezbędna, by zrezygnować z zatrudnienia, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną stanu zdrowia P. J. prezentowaną przez przedstawicieli służby zdrowia;
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżąca nie wykazała, że zakres sprawowanej opieki nad mężem uniemożliwia jej w sposób zupełny podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i oparcie swojego stanowiska na wywiadzie środowiskowym pracownika OPS, który również po wysłuchaniu M. J. odebrał od niej oświadczanie i uznał, że P. J. w ogóle nie wymaga opieki i pomocy osób drugich - co pozostaje w oczywistej sprzeczności z dokumentacją medyczną będącą w dyspozycji organów administracji publicznej;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez to, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została obarczona wadami prawnymi i winna być uchylona;
- - art. 15 k.p.a. poprzez to, że organ drugiej instancji nie rozważył, jak należy przedmiotową - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ II instancji ma nie tylko ocenić zgodność z prawem postępowania organu I instancji, lecz przede wszystkim jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy od nowa - co nie zostało jednak uczynione;
- - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez to, że organ oddalił wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej M. J. a sprawowaną przez nią opieką nad mężem.
Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: karty leczenia szpitalnego z dnia [...] września 2012 r., karty informacyjnej z dnia [...] czerwca 2012 r., karty leczenia szpitalnego z dnia [...] stycznia 2021 r., zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2021 r., decyzji z dnia [...] września 2021 r. Wydziału Orzecznictwa Lekarskiego i Prewencji ZUS, decyzji z dnia [...] marca 2021 r. o orzeczeniu stopnia niepełnosprawności na okoliczność ustalenia, że męża skarżącej zakwalifikowano do stopnia niepełnosprawności w stopniu znacznym, wskazania przyczyny tej niepełnosprawności, przewidywanego okresu występowania niepełnosprawności, który skutkuje znacznym ograniczeniem sprawności fizycznej, pozostającego z kolei w związku przyczynowo-skutkowym z niezdolnością do samodzielnego funkcjonowania w bieżących sprawach życia codziennego, a w konsekwencji przyjęciem, iż wymaga on całodobowej opieki, która wyklucza wszelką aktywność zawodową.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd – w oparciu o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Powodem odmownego załatwienia wniosku skarżącej było ustalenie, iż zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednoznacznie, że warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być rezygnacja bądź niepodejmowanie przez opiekuna (wnioskodawcę) zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), pozostające w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, w zakresie niepozwalającym na podjęcie jakiejkolwiek pracy, a między tymi obiema okolicznościami (rezygnacją bądź niepodejmowaniem pracy, a koniecznością sprawowania wymaganej i koniecznej opieki) zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która niezależnie od obowiązku moralnego ma swoje prawne oparcie w regulacji art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 t.j. ze zm.). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi konsekwencję faktycznego braku możliwości podjęcia zatrudnienia (bądź rezygnacji z niego) z powodu konieczności sprawowania opieki i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Stanowi więc ono rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.
Rzeczą organu jest zatem ustalenie i wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, dotyczących w szczególności tego, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie pomocy w tej formie.
Na gruncie badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że P. J. legitymuje się wymaganym orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.
Należy przyznać organowi odwoławczemu rację, iż organy administracji publicznej nie są uprawnione do merytorycznej weryfikacji orzeczenia o niepełnosprawności, w zakresie w jakim orzeczenie to stwierdza niezdolność osoby niepełnosprawnej do samodzielnej egzystencji i konieczność korzystania z opieki osób trzecich w codziennym funkcjonowaniu. Niewątpliwie też zakres tej opieki i jej rodzaj wyznaczają potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające ze stwierdzonej niepełnosprawności.
Z załączonego do akt postepowania orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2021 r., kwalifikującego P. J. do znacznego stopnia niepełnosprawności wynika, że wymaga on zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie. Ponadto wskazano, że wymaga korzystania z usług opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, a także stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że skutki naruszenia sprawności organizmu wymagają, w celu pełnienia ról społecznych, stałej opieki i pomocy innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji, tj. zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Ponadto, z uwagi na znacznie ograniczoną możliwość samodzielnego poruszania się, przyznano możliwość ubiegania się o wydanie karty parkingowej.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, wynika natomiast, że w opinii pracownika socjalnego, osoba niepełnosprawna nie wymaga pomocy osób drugich w codziennej egzystencji, samodzielnie przygotowuje i spożywa posiłki oraz leki, nie wymaga pomocy w ubieraniu się, chodzeniu, zachowaniu higieny osobistej. W treści wywiadu środowiskowego zawarto oświadczenie skarżącej, z którego wynika, ze deklaruje ona pomoc w kąpieli, szykowaniu leków, codziennych spacerach i wyjściach do lekarza. Z powyższych lakonicznych ustaleń pracownika socjalnego organ I instancji wysnuł wniosek, iż skarżąca nie zrezygnowała z pracy aby opiekować się mężem, bowiem zakres wykonywanych przez nią czynności można przyrównać do codziennych obowiązków w gospodarstwie domowym. Stanowisko to podzielił organ II instancji.
W ocenie Sądu zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do formułowania tak kategorycznych wniosków. W świetle przytoczonej treści orzeczenia o niepełnosprawności nie ulega bowiem wątpliwości, że P. J. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ze znacznymi trudnościami w codziennym funkcjonowaniu, które w ocenie organu orzekającego o niepełnosprawności wymagają stałej i długotrwałej opieki i pomocy ze strony osób trzecich. Tymczasem pracownik socjalny postawił w wywiadzie środowiskowym własną diagnozę stanu zdrowia ww., pozostającą w ewidentnej sprzeczności z diagnozą zawartą w orzeczeniu, do czego nie był uprawniony. Sam wywiad jest lakoniczny i nie odzwierciedla w pełni sytuacji rodzinnej skarżącej. Rolą organu prowadzącego postępowanie było bowiem ustalenie, czy schorzenia stwierdzone przez Powiatowy Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności wymagają stałej obecności osoby trzeciej, a także, czy stan zdrowia męża skarżącej wymaga całodziennej kontroli i monitoringu.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że każdy rodzaj niepełnosprawności wiąże się z innymi ograniczeniami i innym zakresem niezbędnej opieki. Odmienny zatem będzie zakres obowiązków osoby opiekującej się osobą leżącą i osoby opiekującej się osobą z niepełnosprawnością intelektualną, jeszcze inny osoby opiekującej się osobą ze schorzeniami, które mogą wywołać nagłe i niespodziewane pogorszenie stanu zdrowia i konieczność szybkiej reakcji. Takich ustaleń, które odzwierciedlałyby zakres niezbędnej opieki w powiązaniu z rodzajem niepełnosprawności stwierdzonej u męża skarżącej w niniejszej sprawie nie poczyniono, ograniczając się do bardzo lakonicznych stwierdzeń zawartych w wywiadzie środowiskowym, które w żaden sposób nie zostały skonfrontowane z ustaleniami Zespołu zawartymi w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Oznacza to, że organ nie wywiązał się z obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i jego wnikliwej i wszechstronnej oceny, co stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi rzetelny wywiad środowiskowy, w którym ustali wskazane wyżej okoliczności, które będą stanowiły podstawę dla podjęcia decyzji.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.