Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Burmistrz Gminy G., dalej zwany "Burmistrzem" bądź "organem", stosownie do przepisów art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - t.j. ze zm.), dalej zwanego "k.p.a." oraz art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1, art. 64, ustawy dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 - t.j. ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. K., dalej zwanego "inwestorem", ustalił na jego rzecz warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wraz z infrastrukturą techniczną po uprzedniej rozbiórce istniejących budynków handlowo-usługowych na terenie działek o numerach: [...], [...],[...], położonych w obrębie geodezyjnym nr [...] w G..
Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Zakłady [...] w G., dalej jako "skarżący", złożyły wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. o warunkach zabudowy, wskazując, że lokalizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu przemysłowego o profilu przetwórstwa elastomerów może wpłynąć na obniżenie warunków mieszkalnych i może być odbierana jako uciążliwa dla przyszłych mieszkańców.
Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania, organ I instancji odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...]. W ocenie Burmistrza, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka skarżącego nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji - jest bowiem oddalona od terenu inwestycji o działkę będącą drogą, a jednocześnie z planu zagospodarowania działki wynika, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji mieścił się w granicach działek, na których planowana jest omawiana inwestycja. Skarżący od tej decyzji wniósł odwołanie.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że brak było podstaw do uznania, aby w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy skarżący posiadał przymiot strony postępowania.
Zakłady [...] G. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższe rozstrzygnięcie.
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 279/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia [...] października 2018 r.
Sąd stwierdził, że kwestia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie została dostatecznie przez organy obu instancji zbadana. W ustawie Prawo ochrony środowiska istnieje regulacja, która wprost odnosi się do zakazu lokalizacji budynków wielorodzinnych w pobliżu zakładów, o których mowa w art. 73 ust. 5 p.o.ś. Przepis ten pozostawia co prawda do uznania organu ustalenie i określenie tej bezpiecznej odległości w zależności od specyfiki zakładu przemysłowego i oceny zagrożenia, jednak – zdaniem Sądu – w każdym przypadku przy ustalaniu warunków zabudowy w takiej sytuacji, o której mowa w art. 73 ust. 4 i 5 p.o.ś., ocena ta winna zostać dokonana. Wskazane przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska stanowią zatem, według Sądu, źródło interesu prawnego właściciela nieruchomości, na której prowadzony jest zakład przemysłowy, w którym istnieje ryzyko wystąpienia poważnej awarii.
Właściciel takiego zakładu ma bowiem prawo domagać się takiego usytuowania zabudowy mieszkaniowej, aby w przypadku wystąpienia awarii mieszkańcy nie byli narażeni na bezpośrednie niebezpieczeństwo, a on sam na odpowiedzialność odszkodowawczą za następstwa awarii, powstałe na skutek zbyt bliskiego sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej. Sąd uznał, że takich ustaleń, które zmierzałyby do określenia, czy skarżący prowadzi zakład przemysłowy, o którym mowa w art. 73 ust. 4 i 5 p.o.ś. organy obu instancji nie poczyniły. Nie dokonano oceny przedłożonych przez skarżącego dokumentów, z których wynika jakiego rodzaju działalność prowadzi, jakie ryzyka i zagrożenia ona stwarza, w kontekście brzmienia wskazanych przepisów.
W ocenie Sądu dopiero tak dokonana ocena może doprowadzić do ustalenia, czy skarżący posiada interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Za przedwczesne natomiast Sąd uznał te zarzuty skargi, które odnosiły się do wadliwego przeprowadzenia przez organ analizy architektoniczno-urbanistycznej i naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to bowiem wkraczałoby w sferę merytorycznej oceny stanowiska Burmistrza G. zawartego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a ta byłaby możliwa dopiero wówczas, gdyby skarżący został uznany za stronę postępowania.
Po wyroku, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Burmistrz Gminy G. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2018 r., ponownie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] grudnia 2017 r. o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu decyzji, na wstępie, organ I instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, w tym odniósł się do trybu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powołując się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przedstawił wyniki analizy funkcji i cech zabudowy przeprowadzonej w sprawie inwestycji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr: [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym nr [...] w G..
Następnie organ wskazał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy wnioskujący o prawo strony w postępowaniu o warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie wykazał interesu prawnego, który legitymowałby go do udziału w tym postępowaniu. W odniesieniu do zarzucanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie braku oceny przedłożonych przez skarżącego dokumentów, z których wynika jakiego rodzaju działalność prowadzi, organ wyjaśnił, że ustalono, iż zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska Główny Inspektorat Ochrony Środowiska prowadzi wykazy zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej oraz wykazy zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Z wykazów na rok 2017 i 2018 wynika, że na terenie gminy G. nie ma takich zakładów.
Nadto, ze zgromadzonej dokumentacji, w tym z dołączonej do odwołania decyzji z [...] października 2017r. Starosty [...] orzekającej o przyznaniu Zakładom pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz dokumentacji sporządzonej do wniosku o wydanie decyzji, wynika, że działalność prowadzona w Zakładzie nie powoduje przekroczeń dopuszczalnych norm zanieczyszczenia środowiska ze względu na zastosowane urządzenia ograniczające emisję pyłów z procesów produkcyjnych (filtry i cyklony). Poza terenem Zakładów nie występują przekroczenia norm i stężeń emitowanych do powietrza zanieczyszczeń. Oznacza to, że działalność Zakładów powinna się zamykać w granicach nieruchomości, na której usytuowane są obiekty tworzące Zakład. Stąd też nie została wyznaczona wokół zakładu strefa ochronna, która musiałaby zostać uwzględniona na etapie ustalania warunków zabudowy dla nowych inwestycji budowlanych o funkcji mieszkaniowej.
Ponadto, zdaniem organu I instancji, realizowana inwestycja w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu nieruchomości pozostającej we władaniu Zakładów [...], a tylko taka sytuacja mogłaby zdecydować o przyznaniu Zakładom [...] przymiotu strony. Argumenty, że prowadzona przez Zakład działalność może wprowadzać uciążliwość dla mieszkańców projektowanego budynku nie może przesądzać o przyznaniu Zakładowi przymiotu strony postępowania. Mają one charakter subiektywny, nie poparty podstawą prawną oraz nie stanowią warunku do przyznania Zakładom przymiotu strony.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, wynika, że działka nr [...] obręb nr [...] G., stanowiąca własność Zakładów [...], znajduje się w granicach terenu analizowanego, na podstawie którego organ ustalał parametry nowej zabudowy. Jednakże nieruchomość skarżącego nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, ponieważ ten zamyka się w granicach działek inwestycyjnych, tj. na terenie działek nr: [...], [...], [...] w G.. W konsekwencji stwierdzić należy, że w prowadzonym postępowaniu nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i na którą powołują się Zakłady [...] w G., co obliguje organ do wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia własnej decyzji o warunkach zabudowy.
Od powyższej decyzji Zakłady [...] w G. wniosły odwołanie, zarzucając jej:
- - nie uznanie Zakładów jako strony w postępowaniu o wydaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy zajmują one działkę nr [...], po przeciwległej stronie ulicy, na wprost proponowanej inwestycji i specyfika ich działalności przemysłowej będzie oddziaływała niekorzystnie na zamierzoną inwestycję, bowiem Zakład emituje pyły do atmosfery oraz inne związki chemiczne, które mogą niekorzystnie oddziaływać na ludzi, zaś pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza jest opracowane dla dzielnicy przemysłowej i przewiduje, że w pobliżu nie ma wielorodzinnych budynków mieszkalnych, poza tym produkcja może powodować nadmierny hałas, szczególnie nocny dla chcących wypoczywać ludzi, gdy będzie prowadzona praca na trzy zmiany;
- - naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 ustawy, poprzez przyjęcie projektowanej inwestycji mieszkaniowej w strefie oddziaływującej na prowadzenie przez stronę jej działalności gospodarczej, a więc hałasu, ewentualnych nocnych rozładunków surowców oraz węgla do wytworzenia pary technologicznej;
- - naruszenie art. 73 ustawy o ochronie środowiska, bowiem Zakład korzysta z półfabrykatów i surowców, które same w sobie nie są toksyczne i nie są wymienione w załączniku ww. ustawy, ale w razie pożaru, w efekcie spalania wydobywają się z nich gazy toksyczne, gryzące oraz wpływające na układ oddechowy, co może stwarzać zagrożenie dla przebywających w pobliżu ludzi, dlatego zgodnie z dyrektywą SEYESO należy utrzymywać bezpieczne odległości od Zakładu z obszarem nowej zabudowy mieszkaniowej, szczególnie budynków wielorodzinnych.
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r., poz. 1945 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Od ustalenia czy osobie żądającej na tej podstawie wznowienia przysługuje przymiot strony zależy zatem wynik wznowionego postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Nie każdy zatem interes umożliwia uznanie kogoś za stronę postępowania - musi to być interes o charakterze prawnym. W sprawach dotyczących warunków zabudowy za strony uznaje się właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ponieważ planowana zabudowa, jej poszczególne parametry takie jak linia zabudowy i wysokość elewacji frontowej, mogą wpłynąć na możliwości zabudowy tych sąsiednich działek (§ 4 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Oddziaływanie takie nie występuje zatem w stosunku do dalej położonych działek.
Z uwagi na powyższe, zdaniem organu odwoławczego, brak było podstaw do uznania, aby w sprawie zakończonej decyzją nr [...] Burmistrza Gminy G. Zakłady [...] w G. posiadały przymiot strony postępowania. W szczególności za posiadaniem przymiotu strony nie może przemawiać odmienna funkcja czy emitowanie uciążliwości (zanieczyszczeń, pyłu, hałasu). Tego rodzaju oddziaływanie ma charakter interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z terenem, na którym znajdują się Zakłady [...] G., bowiem oddziela je działka drogowa nr [...]. Wydając decyzję nr [...] organ I instancji oparł się na wynikach z analizy urbanistycznej z których wynika, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Zgodnie zaś z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli inwestycja jest zgodna z innymi przepisami.
Następnie Kolegium podało, że zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, wielorodzinne budynki mieszkalne, budynki mieszkalne powstałe na nieruchomościach pochodzących z Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego, obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym należy lokalizować w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Przepis art. 249 ust. 1 Prawa ochrony środowiska stanowi, że prowadzący zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku jest obowiązany do zgłoszenia zakładu właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej, które to zgłoszenie, zgodnie z art. 249 ust. 9 tej ustawy, prowadzący zakład przekazuje równocześnie do wiadomości wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.
Wykonując wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu z 13 czerwca 2019r. Burmistrz G. ustalił, że Zakłady [...] G. nie zaliczają się do kategorii zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Zakłady [...] G. nie znajdują się bowiem w wykazie takich zakładów, prowadzonym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Natomiast sam fakt, że na terenie Zakładów mogą być przechowywane materiały mogące stwarzać ryzyko dla sąsiednich terenów w razie poważnej awarii nie oznacza jeszcze, w ocenie Kolegium, że należy je zaliczyć do kategorii zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.
Ponadto, Zakłady [...] G. nie przedstawiły żadnego dowodu potwierdzającego, że zaliczają się do kategorii zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, jak np. zgłoszenia, o którym mowa w art. 249 ust. 1 i 9 Prawa ochrony środowiska. Jeśli Zakłady zostałyby zakwalifikowane do wspomnianej kategorii zakładów posiadałyby również ustaloną strefę ochronną, o której mowa w art. 73 ust. 5 Prawa ochrony środowiska. W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających stwierdzić, że taka strefa ochronna została wyznaczona, a istnienie takiej strefy warunkuje uznanie, że Zakłady [...] G. posiadałyby interes prawny w uznaniu ich za stronę niniejszego postępowania.
Z tych wszystkich względów Kolegium uznało, że Burmistrz Gminy G. zasadnie uznał, że Zakłady [...] G. nie posiadają przymiotu strony postępowania, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i należało odmówić uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji Burmistrza Gminy G. nr [...].
Zakłady [...] w G. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na opisaną powyżej decyzję, zarzucając jej rażące naruszenie prawa poprzez:
- - naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 pkt 1 k.p.a. i ustalenie, że nie mają interesu prawnego, tylko faktyczny uczestniczenia w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, wobec czego nie są stroną postępowania i dlatego nie ma podstaw do wznowienia postępowania, chociaż nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy Zakłady [...] zajmują działkę nr [...] leżącą po przeciwległej stronie ulicy [...], na wprost proponowanej inwestycji i specyfika ich działalności przemysłowej będzie oddziaływała niekorzystnie na zamierzoną inwestycję, bowiem Zakład emituje pyły do atmosfery oraz inne związki chemiczne, które mogą niekorzystnie oddziaływać na ludzi, zaś pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do atmosfery jest opracowane dla dzielnicy przemysłowej i przewiduje, że w pobliżu nie ma budynków mieszkalnych, poza tym produkcja może powodować nadmierny hałas dla chcących wypoczywać ludzi, gdy będzie prowadzona praca na trzy zmiany;
- - naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie projektowanej inwestycji mieszkaniowej w strefie oddziaływującej na prowadzenie przez stronę jej działalności gospodarczej (projektowany budynek ma być zlokalizowany na terenie dzielnicy przemysłowej, dla której studium uwarunkowań przewiduje strefę rozwoju funkcji uciążliwych);
- - rażące naruszenie innych przepisów, w szczególności art. 71 ust. 4 z ustawy Prawo ochrony środowiska zgodnie, z którym zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lokalizuje się w bezpiecznej odległości od siebie, od wielorodzinnych budynków mieszkalnych, co powinno działać też w drugą stronę.
Zdaniem skarżącego kwestie oddziaływania obiektu na sąsiednie nieruchomości należy rozpatrywać nie tylko ze względu na przepisy prawa budowlanego i przepisy ustalających warunki zabudowy, ale także inne przepisy, np. przepisy dotyczące ochrony środowiska naturalnego, a także ze względu na ograniczenia, które stwarza zlokalizowanie obiektu w pobliżu innych obiektów, szczególnie przemysłowych, o szczególnej specyfice produkcji, co uzasadniła w obszernym uzasadnieniu do skargi. Ponadto skarżący szczegółowo opisał charakter i specyfikę swojej działalności, uważając, że ze względu na możliwe zagrożenia i zasięg oddziaływania, określony według prawa budowlanego, jest stroną w kwestionowanym postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego, który winien być lokalizowany w bezpiecznej odległości.
Skarżący podkreślił również, że na Zakłady [...], w związku z już toczącą się budową, nakładane są obowiązki znoszenia działań dotyczących samej budowy, albowiem decyzją z dnia [...] lipca 2019 r Burmistrz G. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego - osiedlowego ciepłociągu na działkach nr: [...] dla potrzeb budynków wielorodzinnych planowanych na działkach nr [...] i [...], który przebiegać będzie przez jego nieruchomość, zakłócając procesy produkcyjne i niwecząc plany rozbudowy zakładu. Skarżący zwrócił uwagę, że w tym postępowaniu Zakłady są stroną, a o wydanie warunków zabudowy już nie, chociaż obydwa postępowania są ze sobą nierozłącznie związane.
Ponadto, skarżący powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 772/19 uchylający decyzję Wojewody Z. z dnia [...] lipca 2019 r. wydaną w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynków wielorodzinnych, w którym składał odwołanie. Wskazał również na fakt, że po wystąpieniu do Burmistrza G. o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla budynku hal magazynowych na terenie działki nr [...] użytkowanej przez Zakłady [...] w G. Burmistrz zobowiązał go do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący zaznaczył tu, że Burmistrz G. uważa, że wybudowanie hali magazynowej wyrobów gotowych oraz jego działalność może wpływać znacząco na środowisko i sąsiadów, natomiast w postępowaniu o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów wielorodzinnych uważa, że takiego wpływu nie ma. Jest to, w ocenie strony, poważna niekonsekwencja traktowaniu Zakładów jako podmiotu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada kryterium legalności.
Przedmiot rozpoznania w tej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia [...] października 2019 r. odmawiająca, we wznowionym postępowaniu, uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia na rzecz R. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną po uprzedniej rozbiórce istniejących budynków handlowo usługowych na działkach nr [...], [...] i [...], obręb geodezyjny nr [...] G..
Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd nie mógł pominąć, że w tej sprawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 279/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę Zakładów [...] G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia [...] lipca 2018 r., wydaną w warunkach wznowienia postępowania, odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej tego organu nr [...] wydanej [...] grudnia 2017 r.- uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia [...] października 2018 r.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotniej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
W wyroku z dnia 13 czerwca 2019 r. II SA/Sz 279/19 Sąd zwrócił uwagę na wadliwą argumentację organów obu instancji w zakresie interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W badanej sprawie skarżący swój interes prawny wywodził z tego, że prowadzi działalność uciążliwą, wprowadza do atmosfery szkodliwe substancje, a uzyskane pozwolenie na emisje zakłada, że w pobliżu brak jest zabudowy mieszkalnej. Skarżący wskazywał także na zagrożenia wynikające z użycia przy produkcji substancji łatwopalnych, których opary mogą w kontakcie z powietrzem tworzyć z mieszaniny wybuchowe, a w przypadku pożaru toksyczne i drażniące gazy. Na poparcie tych twierdzeń skarżący przedłożył dokumentację, z której wynika jaki jest profil prowadzonej działalności gospodarczej i powołał się na art. 71 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, który – jak wskazywał w odwołaniu – stanowi, że zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lokalizuje się w bezpiecznej odległości od siebie, od wielorodzinnych budynków mieszkalnych, co w jego ocenie powinno działać również w drugą stronę.
Organ odwoławczy wywodów skarżącego nie uwzględnił uznając, że przywołane w odwołaniu od decyzji Burmistrza G. okoliczności stanowią wyraz jego interesu faktycznego, a nie prawnego. Organ ten nie podzielił również, bez głębszego uzasadnienia, stanowiska skarżącego co do zastosowania przywołanego przepisu p.o.ś, uznając, że nie jest on innym przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie odnosi się on do zabudowy mieszkaniowej.
W ocenie Sądu, który rozpoznawał sprawę zakończoną wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. kwestią sporną pozostaje, czy skarżący posiadał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W konsekwencji zaś, czy posiadał interes prawny, który stanowiłby podstawę jego uczestnictwa w tym postępowaniu.
Sąd wskazał, że w art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidziano, że wielorodzinne budynki mieszkalne, budynki mieszkalne powstałe na nieruchomościach pochodzących z Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego, obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym lokalizuje się w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Nie ma zatem racji organ twierdząc, że wskazany przez skarżącego przepis nie ma zastosowania w tej sprawie. Istnieje bowiem regulacja, która wprost odnosi się do zakazu lokalizacji budynków wielorodzinnych w pobliżu zakładów, o których mowa w art. 73 ust. 5 p.o.ś.
W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przepis ten jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dotyczy on bowiem sposobu sytuowania nowej zabudowy mieszkalnej w stosunku do zakładów przemysłowych, w których istnieje ryzyko wystąpienia poważnej awarii. Przepis ten pozostawia co prawda do uznania organu ustalenie i określenie tej bezpiecznej odległości w zależności od specyfiki zakładu przemysłowego i oceny zagrożenia, jednak – zdaniem Sądu – w każdym przypadku przy ustalaniu warunków zabudowy w takiej sytuacji, o której mowa w art. 73 ust. 4 i 5 p.o.ś., ocena ta winna zostać dokonana.
Skoro planowana zabudowa mieszkaniowa będzie – jak wywodzi skarżący, usytuowana w miejscu, w którym znajdują się zakłady przemysłowe, to rzeczą organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest ustalenie, czy są to zakłady, o których mowa w art. 73 ust. 4 i 5 p.o.ś., w szczególności, czy prowadzona w nich działalność stwarza zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a jeżeli tak, ustalenie bezpiecznej odległości planowanej zabudowy od tych zakładów.
Wskazane przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska stanowią zatem źródło interesu prawnego właściciela nieruchomości, na której prowadzony jest zakład przemysłowy, w którym istnieje ryzyko wystąpienia poważnej awarii. Właściciel takiego zakładu ma bowiem prawo domagać się takiego usytuowania zabudowy mieszkaniowej, aby w przypadku wystąpienia awarii mieszkańcy nie byli narażeni na bezpośrednie niebezpieczeństwo, a on sam na odpowiedzialność odszkodowawczą za następstwa awarii, powstałe na skutek zbyt bliskiego sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej.
Analiza akt postępowania doprowadziła Sąd do wniosku, że takich ustaleń, które zmierzałyby do określenia, czy skarżący prowadzi zakład przemysłowy, o którym mowa w art. 73 ust. 4 i 5 p.o.ś. organy obu instancji nie poczyniły. Nie dokonano oceny przedłożonych przez skarżącego dokumentów, z których wynika jakiego rodzaju działalność prowadzi, jakie ryzyka i zagrożenia ona stwarza, w kontekście brzmienia wskazanych przepisów. Dopiero tak dokonana ocena może doprowadzić do ustalenia, czy skarżący posiada interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Istotą rozpoznawanej sprawy było zatem zbadanie, czy organ w zgodzie z wytycznymi Sądu zawartymi w sprawie II SA/Sz 279/19 wykazał, że skarżący posiada interes prawny a w konsekwencji przymiot strony w postępowaniu, tj. czy ziściła się przesłanka o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W myśl art. 73 ust. 5 p.o.ś. wielorodzinne budynki mieszkalne, budynki mieszkalne powstałe na nieruchomościach pochodzących z Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego, obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym lokalizuje się w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.
Z ustaleń organów wynika, że skarżący nie znajduje się w wykazie zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej prowadzonym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (wykaz na stronie http://gios.gov – wykaz wg stanu na dzień 31 grudnia 2019 r.).
Dodać również należy, że w myśl art. 249 p.o.ś. każdy, kto zamierza prowadzić lub prowadzi zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku, jest obowiązany do zapewnienia, aby zakład ten był zaprojektowany, wykonany, prowadzony i likwidowany w sposób zapobiegający awariom przemysłowym i ograniczający ich skutki dla ludzi oraz środowiska. Przepis art. 250 ust. 1 powołanej ustawy stanowi z kolei, że prowadzący zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku jest obowiązany do zgłoszenia zakładu właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej. Z ust. 9 wynika natomiast, że zgłoszenia, o których mowa w ust. m.in. w ust. 1, prowadzący zakład przekazuje równocześnie do wiadomości wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.
Skarżący ani w toku postępowania, jak również do skargi nie załączył odpisu zawiadomienia, o którym mowa w art. 250 ust. 1 p.o.ś. Gdyby takie zawiadomienie zostało złożone, to mając na uwadze treść ust. 9, zakład znalazłby się w wykazie prowadzonym przez GIOŚ.
Zaliczenie strony skarżącej do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej nakładałoby na ten zakład obowiązek ustalenia strefy ochronnej. Ustawodawca uściślił ten obowiązek wskazując na konieczność lokowania m.in. budynków mieszkalnych wielorodzinnych w bezpiecznej odległości od takich zakładów.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, skoro skarżący Zakład nie został zaliczony do stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, kwestia lokowania w bezpiecznej odległości, czy ustalenie strefy ochronnej traci na znaczeniu. Działalność prowadzona przez skarżącego chociaż należy do takiego rodzaju działalności, że mogą się z nią wiązać pewne uciążliwości i niedogodności, jednakże w sferze materialnoprawnej dopiero zaliczenie zakładu kategorii stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, otworzyłoby mu drogę do przyznania statusu strony postępowania.
W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przymiot strony postępowania ma – zgodnie z art. 28 k.p.a.- każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że warunkiem uzyskania statusu strony jest posiadanie interesu prawnego. Przy czym interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, wynikająca z określonego przepisu powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnień i obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 1326/93 lex nr 24673 oraz liczne orzeczenia powołujące się ten wyrok np. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 716/12 czy wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 631/11, wszystkie powołane wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie przyjmuje się także, że interes prawny występuje, o ile istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1957/11). Zatem innymi słowy rzecz ujmując, mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. To, czy określony podmiot jest stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje zatem samo subiektywne przekonanie podmiotu o swoim statusie strony i żądanie udziału w postępowaniu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Powyższe wywody co do sposobu rozumienia pojęcia "strony", są adekwatne co do stron postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy. Z uwagi na specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, polegającą na wiążącym określeniu dopuszczalnego na danym terenie rodzaju inwestycji, nie budzi żadnych wątpliwości, że krąg stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w zasadzie nie ogranicza się tylko co do wnioskodawców inwestycji oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Może on bowiem obejmować także inne podmioty, o ile, istnieje konkretny przepis prawa, z którego wynika ich interes prawny. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy wpływ planowanego przedsięwzięcia wykracza poza teren inwestycyjny, powodując konieczność ochrony praw osób trzecich. Faktyczny zakres oddziaływania inwestycji może dotyczyć zarówno nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, ale również nieruchomości znajdujących się w dalszym sąsiedztwie.
To, czy podmiot mający prawo do nieruchomości sąsiadującej (bezpośrednio jak i w dalszej odległości) z terenem inwestycji ma interes prawny wynika wyłącznie z okoliczności konkretnej sprawy. Nie można jednak przyjąć, że w każdym przypadku właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek będą stronami postępowania o warunki zabudowy. Nie można również zaakceptować tezy, że funkcjonuje określony automatyzm w wyznaczaniu kręgu stron postępowania.
W rezultacie, w takim postępowaniu należy każdorazowo ustalać jego strony z uwzględnieniem cech, parametrów oraz miejsca usytuowania planowanej inwestycji w aspekcie jej oddziaływania.
Ustalenia poczynione przez organ I i II instancji, znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, przesądzają o braku związku prawnego pomiędzy terenem inwestycyjnym a nieruchomością skarżącego Zakładu. Jak trafnie wskazał organ II instancji, działalność prowadzona przez stronę skarżącą nie należy do obiektów, o których mowa w art. 73 ust. 5 p.o.ś., a zatem rodzaj planowanej inwestycji w postaci budynku wielorodzinnego nie uzasadniał przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ze względu na brak przesłanek stwierdzających wydanie decyzji w wyniku wznowienia postępowania z naruszeniem art. 156 k.p.a. Brak uzasadnienia dla tak sformułowanego żądania wniosku może świadczyć o jego niezamierzonej wadliwości.
Podsumowując należy stwierdzić, że skoro sąsiedztwo w realiach niniejszej sprawy nie przesądziło o interesie prawnym, zaś skarżący tego interesu nie wykazał w oparciu o przepisy dotyczące zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zatem zasadnie organy administracji odmówiły mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co z kolei prawnie uzasadniało odmowę uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2017 r. z uwagi na niespełnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.