Uzasadnienie
Decyzją nr DŚPS.4715.482.2021.ASM/3306-21 z dnia 14 lipca 2021 r. Burmistrz Miasta S. - organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 czerwca 2021 r., przyznał E. Z. (stronie, wnioskodawcy, odwołującemu) zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 300,00 zł miesięcznie, w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Organ wyjaśnił, iż dochód wnioskodawcy nie przekraczał kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej określonego w ustawie o pomocy społecznej, a zatem był on uprawniony do zasiłku celowego.
Po powzięciu wiedzy, iż wnioskodawca nie ujawnił w postępowaniu zmierzającym do rozpatrzenia jego wniosku stanu faktycznego dotyczącego swojej sytuacji dochodowej i majątkowej postanowieniem z dnia 19 września 2022 r. organ wznowił postępowanie zakończone opisaną wyżej decyzją a następnie, decyzją z 25 października 2022 r., nr DŚPS 4715.482.2021..ASM/4572-22, Burmistrz Miasta S., orzekł o uchyleniu w całości decyzji nr DŚPS 4715.482.2021.ASM/3306-21. z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie przyznania E. Z. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że dochód strony był wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 1 051,50 zł.
Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że w środowisku występuje niepełnosprawność i długotrwała choroba oraz że zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który szczególnie uzasadniałby przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Jednakże, mając na uwadze art. 3 ust. 4 ww. ustawy, zobligowany jest odmówić specjalnego zasiłku celowego, ze względu na ograniczone środki finansowe ośrodka i dużą liczbę osób i rodzin ubiegających się i uprawnionych do świadczeń.
Od powyższej decyzji E. Z. wniósł odwołanie wnosząc o zmianę decyzji. Wyraził też niezadowolenie z działalności ośrodka pomocy społecznej i postępowania jego pracowników. Zakwestionował też prawidłowość wszczęcia postępowania wznowieniowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r., SKO.4110.3282.2022, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.) dalej jako: k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 9, art. 39, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm.) dalej jako u.p.s..
Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, że podstawową zasadę przyznawania świadczeń pieniężnych formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41,78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł. Organ II instancji przytoczył również treść przepisów art. 8 ust. 3, ust. 4 oraz art. 8 ust. 9 i 10 u.p.s., dotyczących sposobu ustalania dochodu, w zależności od źródeł przychodu i kategorii podatników.
Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, tj. w trybie wznowienia postępowania. Podstawą wszczęcia postępowania wznowieniowego było ujawnienie przez organ pierwszej instancji nowych okoliczności faktycznych, potwierdzonych dowodami urzędowymi, istniejących w dniu wydania decyzji nr DŚPS. 4715.482.2021.ASM/3306-21 z dnia 14 lipca 2021 r., a nieznanych w tym dniu organowi, które były istotne dla sprawy przyznania stronie zasiłku celowego na cele bytowe. Organ ustalił bowiem, że odwołujący uzyskuje dochód w postaci renty z KRUS od dnia 22 listopada 2018 r. oraz z gospodarstwa rolnego.
Ponieważ organ przyznał stronie zasiłek celowy na cele bytowe po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 czerwca 2021 r., przedmiotem oceny organu w postępowaniu wznowieniowym był dochód strony uzyskany od maja 2021 r. do listopada 2021 r. Jak wynika z zaświadczeń z Urzędu Gminy S. z dnia 28 marca 2022 r. oraz 12 maja 2022 r. strona od dnia 5 listopada 2015 r. posiada gospodarstwo rolne położone w miejscowości K. o powierzchni [...] ha fizycznych, co stanowi [...] ha przeliczeniowych, a dochód z tego stanowi kwotę w wysokości [...] zł miesięcznie ([...] ha x [...] zł = [...] zł). Z renty rolniczej strona uzyskała natomiast dochód w poszczególnych miesiącach w następujących wysokościach wynikających z zaświadczenia z KRUS z dnia 29 marca 2022 r. oraz decyzji Prezesa KRUS z dnia 15 marca 2020 r., z uwzględnieniem zaświadczenia z dnia 12 maja 2022 r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S.: [...] zł w maju 2021 r. (łączny dochód [...] zł), [...] zł w czerwcu 2021 r. (łączny dochód [...] zł), [...] zł w lipcu 2021 r. (łączny dochód [...] zł), [...] zł od sierpnia do grudnia 2021 r. (łączny dochód za każdy miesiąc wynosił [...] zł).
Jak wyjaśniło Kolegium stwierdzenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i jej wpływu na wynik sprawy dało organowi podstawę do uchylenia tej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie art 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie wystąpiły okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. (upływ 10 lat, oraz gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca dotychczasowej).
W badanej sprawie, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na cele bytowe ocenie organu podlegała możliwość przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.
Wyjaśniono w szczególności, że zasiłek celowy jest świadczeniem nieobowiązkowym, a jego przyznanie pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej. Tym samym, spełnienie przez odwołującego kryteriów przyznania specjalnego zasiłku celowego nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Zgodnie bowiem z powołanym art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treścią tego przepisu koresponduje art. 7 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w świetle, którego, organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
Z regulacji tej wynika zatem domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu.
W ocenie organu odwoławczego w okolicznościach przedmiotowej sprawy, odmowa przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności była uzasadniona. Oczywistym jest, że ze względu na posiadanie ograniczonych środków finansowych i liczbę osób potrzebujących, pomoc udzielana wnioskodawcy, którego dochód przekracza kryterium dochodowe, powinna być udzielana z rozwagą.
Jak wyjaśniono dalej, strona znajduje się w trudnej zdrowotnej i życiowej sytuacji, stąd zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek by co do zasady stwierdzić potrzebę udzielenia wnioskowanej pomocy, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. W takich okolicznościach organ powinien jednak dokonać oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, a także rozeznać je w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, zgłoszonych przez nich potrzeb, a także możliwości ośrodka pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanym przez te osoby wymiarze i zakresie. W przypadku gdy organ argumentuje brak możliwości przyznania wnioskowanej pomocy ograniczonymi możliwościami finansowymi, a wnioskodawca ma źródło dochodu z gospodarstwa rolnego lub renty, a dochód ten znacznie przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego.
Organy pomocy społecznej nie są w stanie, z uwagi na ograniczone możliwości finansowe, zaspokoić nawet najbardziej uzasadnionych potrzeb wszystkich beneficjentów, a pomoc społeczna ma charakter jedynie uzupełniający i wspomagający.
Odnosząc się do zarzutów odwołującego w zakresie prawidłowości wznowienia postępowania stwierdzono, że postanowienie w tym przedmiocie zostało mu prawidłowo doręczone w następstwie podwójnego awizowania. Nadto strona natomiast nie wykazała, w jaki sposób brak faktycznego otrzymania postanowienia oraz zawiadomienia o możliwości czynnego udziału w postępowaniu uniemożliwił jej dokonanie czynności procesowych, jak również nie wskazała tych czynności. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie organ wydał zaskarżoną decyzję na podstawie obiektywnych dowodów o walorze dokumentów urzędowych, które w sposób szczegółowy opisane są w postanowieniu i stanowią część akt sprawy, a strona nie przedłożyła na etapie odwołania od decyzji organu jakichkolwiek dowodów przeciwnych mogących świadczyć, że zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie oraz że czynny udział strony w postępowaniu i zapoznanie się strony przed wydaniem decyzji z materiałem dowodowym sprawy wpłynęłyby na dokonaną przez organ ocenę stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcie.
Materiał zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest przy tym wystarczający do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, bez konieczności przeprowadzania przez Kolegium dodatkowych dowodów wnioskowanych przez stronę w innych sprawach strony podlegających rozpatrzeniu przez Kolegium, w tym w postaci dowodu z przesłuchania pracowników MOPS w S. czy analizy dokumentów podmiotów leczniczych odwołującego.
Na powyższą decyzję odwołujący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 oraz art. 233 § 1 k.p.a. przez dokonanie oceny dowodów w sposób niewszechstronny oraz sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego. zarzucił też organowi odwoławczemu naruszenie.
Zdaniem skarżącego pominięto zagadnienia dotyczące zaburzeń psychicznych skarżącego i jego "wielochorobowość". Zdaniem skarżącego organy winny były przeprowadzić dowody z dokumentów leczniczych oraz przesłuchania pracownic MOPS oraz biegłego z dziedziny psychiatrii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Skarga okazała się zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu nakazującym ich wyeliminowanie z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi uczyniono wydaną we wznowionym postępowaniu decyzję mocą, której uchylono w całości decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na cele bytowe oraz odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskiwania zasiłku celowego oraz z powołaniem na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej w zakresie możliwości przyznania specjalnego zasiłku okresowego.
Na szczególną uwagę zasługuje to, że organy obu instancji, po zbadaniu sytuacji skarżącego uznały, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., a więc okoliczność umożliwiająca przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Jednak odmówiły przyznania powyższego świadczenia motywując to niedostateczną wysokością środków, którymi dysponują, a także koniecznością zaspokojenia w pierwszej kolejności potrzeb osób, których dochody nie przekraczają kryterium, bądź takich, które dochodów w ogóle nie posiadają.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej, uzależnione jest, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie, od spełnienia kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 1 051,50 zł (art. 8 ust. 1 u.p.s.). Zatem nie ulega wątpliwości, że jednym z warunków przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego.
Na gruncie badanej sprawy nie jest sporne, iż skarżący osiąga dochód, który wspomniane kryterium przekracza, co oznacza, że świadczenie w takiej formie nie mogło mu zostać przyznane, a naprowadzane przez stronę dowody nie zmierzają do zakwestionowania ustalonych w tym zakresie wartości.
Zasadnie zatem organy zbadały, czy w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.
Świadczenie to bezspornie ma charakter uznaniowy, o czym przesądza zwrot "może zostać przyznany", przy czym uznaniem administracyjnym objęte jest zarówno określenie szczególnie uzasadnionego przypadku, jak i wysokość przyznanej pomocy. Podkreślenia również wymaga, iż uznanie nie oznacza dowolności. Organ musi się bowiem poruszać w pewnych racjonalnych granicach, które wyznacza z jednej strony rzetelna i wnikliwa ocena sytuacji wnioskodawcy i miarkowanie pomocy w zależności od usprawiedliwionych potrzeb wnioskodawcy i możliwości organu – z drugiej, co wynika wprost z art. 2ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.
Innymi słowy, rzeczą organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, wnikliwa ocena zgromadzonego materiału, które to działania winny doprowadzić organ do konkluzji, czy sytuacja wnioskodawcy stanowi przypadek szczególny, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., a jeżeli tak, to jaka pomoc będzie najbardziej adekwatna, przy uwzględnieniu możliwości organu.
W badanej sprawie organ I instancji, w oparciu o ustalenia wynikające z wywiadu środowiskowego, uznał – zdaniem Sądu trafnie, że sytuacja skarżącego, z racji występującego bezrobocia, niepełnosprawności i długotrwałej choroby kwalifikuje się do uznania jej za przypadek szczególny. Pomoc nie została jednak przyznana, bowiem organ ten, zasłaniając się ograniczonym środkami, którymi dysponuje na realizację zadań własnych gminy, wydał decyzję odmowną.
W ocenie Sądu, działanie takie należy ocenić krytycznie. Jeżeli bowiem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia są względy finansowe, to tak lakoniczne uzasadnienie decyzji jest daleko niewystarczające. Nie poddaje się ono bowiem jakiejkolwiek kontroli w tym zakresie, co przesądza o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.
Formułując uzasadnienie organ winien bowiem przedstawić przekonujące dane, z których będzie wynikało jakimi środkami w roku budżetowym dysponował na realizację powierzonych mu zadań z zakresu zadań własnych gminy. W jakiej wysokości i ilu podopiecznym udzielił pomocy, jakie środki pozostały do rozdysponowania. Przy czym, jeżeli organ chciałby w pierwszej kolejności zabezpieczyć potrzeby osób i rodzin nie posiadających dochodu, bądź posiadających dochód poniżej kryterium dochodowego, to powinien wykazać jakie są potrzeby w tym obszarze oraz że środki, którymi dysponuje są niewystarczające i winien to uczynić w taki sposób, aby uzasadnienie w tej części mogło zostać przez organ odwoławczy, czy też sąd zweryfikowane i ocenione.
Naruszenia powyższego nie konwalidował organ odwoławczy obszernie uzasadniając swoje stanowisko. Nie zmienia to faktu, iż uzasadnienie w części dotyczącej braku finansowych możliwości zadośćuczynienia żądaniu skarżącego również zostało oparte na ogólnikach, co wydaje się być oczywiste, bowiem niewątpliwe organ odwoławczy nie posiadał szczegółowych danych dotyczących gospodarowania przyznanymi organowi I instancji środkami na realizację zadań a to właśnie ta okoliczność powinna zostać wnikliwie rozważona oraz przedstawione w uzasadnieniu w sposób poddający się kontroli organu odwoławczego oraz ewentualnie sądu administracyjnego.
Końcowo Sąd wskazuje, iż faktem notoryjnym jest, że organy pomocy społecznej nie dysponują nieograniczonym budżetem i muszą gospodarować posiadanymi środkami w sposób celowy i oszczędny. Nie zwalnia ich to jednak od obowiązku szczegółowego uzasadnienia odmowy przyznania pomocy, w sposób wskazany wyżej. Wskazać również należy, że Sąd na obecnym etapie nie wypowiada się w przedmiocie zasadności przyznania bądź odmowy przyznania pomocy, przyczyną uchylenia zaskarżonych decyzji jest bowiem brak możliwości przeprowadzenia ich kontroli z uwagi na braki w uzasadnieniach.
Z tych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.