Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.),
- - art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 9, art. 39, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm.),
- - art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. Z. od decyzji nr [...] z dnia 25 października 2022 r., wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta S., którą orzekł po wznowieniu postępowania postanowieniem nr [...] z dnia 19 września 2022 r. o:
- 1) uchyleniu w całości decyzji nr [...] z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie przyznania E. Z. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na cele bytowe w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz
- 2) odmówił przyznania zasiłku celowego na cele bytowe na wniosek z dnia 29 czerwca 2021 r.
Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją nr [...] z dnia 14 lipca 2021 r. Burmistrz Miasta S. - organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 czerwca 2021 r., przyznał E. Z. (stronie, wnioskodawcy, odwołującemu) zasiłek celowy na cele bytowe, w wysokości [...] zł miesięcznie, wykresie od 1 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., gdyż dochód wnioskodawcy nie przekraczał kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W toku wykonywania czynności służbowych; po wydaniu ww. decyzji organ ustalił, że E. Z. nie ujawnił w postępowaniu zmierzającym do rozpatrzenia jego wniosku stanu faktycznego dotyczącego swojej sytuacji dochodowej i majątkowej, przez co organ nie miał wiedzy w dniu wydania ww. decyzji, że strona uzyskuje dochód w postaci renty z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, posiada gospodarstwo rolne oraz zajęcia komornicze z tytułu alimentów. Organ ustalił powyższe okoliczności na podstawie dokumentów uzyskanych w 2022 r., tj. pism z Urzędu Gminy S., zaświadczeń z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, decyzji Prezesa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S.. Stało się to podstawą do wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 14 lipca 2021 r. przyznającą zasiłek celowy na cele bytowe.
Decyzją nr [...] z dnia 25 października 2022 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art..145 § 1 pkt 5 k.p.a., uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia 14 lipca 2021 r. przyznającą zasiłek celowy na cele bytowe oraz odmówił przyznania tego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji z dnia 25 października 2022 r. organ wskazał, że po wydaniu decyzji przyznającej pomoc społeczną wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne świadczące o uzyskiwaniu przez stronę dochodu z renty rolniczej i gospodarstwa rolnego, które miały istotny wpływ na uprawnienie: do zasiłku celowego. Na ich podstawie organ ustalił, że dochód E. Z. był wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 701 zł, - kwota obowiązująca od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2021 r. (obecnie 776,00 zł), co wobec ograniczonych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej nie uprawniało strony do wnioskowanego zasiłku na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.
Organ wskazał, że podstawą wszczęcia postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie było ujawnienie przez organ pierwszej instancji nowych okoliczności faktycznych, potwierdzonych dowodami urzędowymi, istniejących w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia 14 lipca 2021 r., a nieznanych w tym dniu organowi, które były istotne dla sprawy przyznania stronie zasiłku celowego na cele bytowe. Organ ustalił bowiem, że E. Z. uzyskuje dochód w postaci renty z KRUS od dnia [...] listopada 2018 r. oraz z hektarów przeliczeniowych gospodarstwa rolnego, a dochód może mieć wpływ na uprawnienie strony do uzyskania pomocy społecznej w formie wnioskowanego zasiłku. Ponieważ organ przyznał stronie zasiłek celowy na cele bytowe po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 czerwca 2021 r., przedmiotem oceny organu w postępowaniu wznowieniowym był dochód strony uzyskany od maja do grudnia 2021 r. Jak wynika z zaświadczeń z Urzędu Gminy S. z dnia 28 marca 2022 r. oraz 12 maja 2022 r. strona od dnia 5 listopada 2015 r. posiada gospodarstwo rolne położone w miejscowości K. o pow. [...] ha fizycznych, co stanowi [...] ha przeliczeniowych, a dochód z tego stanowi kwotę w wysokości [...] zł miesięcznie ([...] ha x [...] zł = [...] zł).
Z renty rolniczej strona uzyskała natomiast dochód w poszczególnych miesiącach w następujących wysokościach wynikających z zaświadczenia z KRUS z dnia 29 marca 2022 r. oraz decyzji Prezesa KRUS z dnia 15 marca 2020 r., z uwzględnieniem zaświadczenia z dnia 12 maja 2022 r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S.: [...] zł w maju 2021 r. (łączny dochód [...] zł), [...] zł w czerwcu 2021 r. (łączny dochód [...] zł), [...] zł w lipcu 2021 r. (łączny dochód [...] zł), [...] zł od sierpnia do grudnia 2021 r. (łączny dochód za każdy miesiąc [...] zł).
Wobec ujawnienia okoliczności nieznanych organowi w dniu przyznania zasiłku celowego na cele bytowe, a istniejących w tym dniu (dochód z renty i gospodarstwa rolnego), organ pierwszej instancji był zobligowany do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] z dnia 14 lipca 2021 r. celem zbadania, czy wystąpiła przesłanka uzasadniająca weryfikację wskazanej decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia z art. 145 § 1. pkt 5 k.p.a. i jej wpływu na wynik sprawy dało organowi podstawę do uchylenia tej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie wystąpiły okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. (gdy są podstawy do jej uchylenia, ale upłynęło już 10 lat, oraz gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej).
Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na cele bytowe organ przeanalizował możliwość przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego określonego w przepisie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.
Organ wyjaśnił, że specjalny zasiłek celowy stanowi wyjątkową, szczególną pomoc doraźną na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Podkreślił, że zarówno samo przyznanie, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Zdaniem organu, co nie ulega wątpliwości organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby formie i wysokości.
Organ wskazał, że zasiłek celowy jest świadczeniem nieobowiązkowym, a jego przyznanie pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej. Tym samym, spełnienie przez odwołującego kryteriów przyznania specjalnego zasiłku celowego nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Zgodnie bowiem z powołanym art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treścią tego przepisu koresponduje art. 7 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w świetle, którego, organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
Z regulacji tej wynika zatem domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. Organ wskazał również, że E. Z. winien wykorzystać w pierwszej kolejności własne możliwości i zasoby związane z posiadaniem gospodarstwa rolnego i trzypokojowego mieszkania własnościowego, by poprawić swoją sytuację finansową, dodatkowo zasiloną we wskazanym w decyzji okresie dopłatami do posiadanych gruntów rolnych z Zachodniopomorskiej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Na powyższą decyzję E. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 oraz art. 233 § 1 k.p.a. przez dokonanie oceny dowodów w sposób niewszechstronny oraz sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego. zarzucił też organowi odwoławczemu naruszenie.
Zdaniem skarżącego pominięto zagadnienia dotyczące zaburzeń psychicznych skarżącego i jego "wielochorobowość". Zdaniem skarżącego organy winny były przeprowadzić dowody z dokumentów leczniczych oraz przesłuchania pracownic MOPS oraz biegłego z dziedziny psychiatrii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Skarga okazała się zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu nakazującym ich wyeliminowanie z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję uchylającą w wyniku wznowienia decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na cele bytowe w okresie od 1 lipca 2021 do 31 grudnia 2021 r. i odmawiającą skarżącemu przyznania zasiłku celowego, z powodu przekroczenia kryterium dochodowego.
Jednocześnie organy obu instancji, po zbadaniu sytuacji skarżącego uznały, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., jednak odmówiły przyznania specjalnego zasiłku celowego motywując to niedostateczną wysokością środków, którymi dysponują, a także koniecznością zaspokojenia w pierwszej kolejności potrzeb osób, których dochody nie przekraczają kryterium, bądź takich, które dochodów w ogóle nie posiadają.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej, uzależnione jest, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie, od spełnienia kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 776 zł (art. 8 ust. 1 u.p.s.). Zatem nie ulega wątpliwości, że jednym z warunków przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego.
Na gruncie badanej sprawy nie jest sporne, iż skarżący osiąga dochód, który wspomniane kryterium przekracza, co oznacza, że świadczenie w takiej formie nie mogło mu zostać przyznane.
Zasadnie zatem organy zbadały, czy w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia w oparciu o art. 41 pkt 1 przywołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.
Świadczenie to ma charakter uznaniowy, o czym przesądza zwrot "może zostać przyznany", przy czym uznaniem administracyjnym objęte jest zarówno określenie szczególnie uzasadnionego przypadku, jak i wysokość przyznanej pomocy. Podkreślenia również wymaga, iż uznanie nie oznacza dowolności. Organ musi się bowiem poruszać w pewnych racjonalnych granicach, które wyznacza z jednej strony rzetelna i wnikliwa ocena sytuacji wnioskodawcy i miarkowanie pomocy w zależności od usprawiedliwionych potrzeb wnioskodawcy i możliwości organu – z drugiej, co wynika wprost z art. 2ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.
Inaczej mówiąc, rzeczą organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, wnikliwa ocena zgromadzonego materiału, które to działania winny doprowadzić organ do konkluzji, czy sytuacja wnioskodawcy stanowi przypadek szczególny, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., a jeżeli tak, to jaka pomoc będzie najbardziej adekwatna, przy uwzględnieniu możliwości organu.
W badanej sprawie organ I instancji, wyjaśnił, że w czasie wykonywania czynności służbowych ustalono, że skarżący posiada dochody, których wcześniej nie wykazał, dlatego zaistniała przesłanka do wznowienia postepowania w sprawie. Jednakże z uwagi na sytuację skarżącego, z racji występującego bezrobocia, niepełnosprawności i długotrwałej choroby kwalifikuje się do uznania jej za przypadek szczególny, o którym mowa w art.41 pkt.1 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc nie została jednak przyznana, bowiem organ ten, zasłaniając się ograniczonym środkami, którymi dysponuje na realizację zadań własnych gminy, wydał decyzję odmowną.
W ocenie Sądu, działanie takie należy ocenić krytycznie. Jeżeli bowiem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia są względy finansowe, to tak lakoniczne uzasadnienie decyzji jest daleko niewystarczające. Nie poddaje się ono bowiem jakiejkolwiek kontroli w tym zakresie, co przesądza o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Szczególnie w sytuacji gdy organ wypłacił skarżącemu środki tytułem zasiłku celowego, a zatem w dacie orzekania niewątpliwie środki posiadał.
Formułując uzasadnienie organ winien bowiem przedstawić przekonujące dane, z których będzie wynikało jakimi środkami w roku budżetowym dysponował na realizację powierzonych mu zadań z zakresu zadań własnych gminy. W jakiej wysokości i ilu podopiecznym udzielił pomocy, jakie środki pozostały do rozdysponowania. Przy czym, jeżeli organ chciałby w pierwszej kolejności zabezpieczyć potrzeby osób i rodzin nie posiadających dochodu, bądź posiadających dochód poniżej kryterium dochodowego, to powinien wykazać jakie są potrzeby w tym obszarze oraz, że środki, którymi dysponuje są niewystarczające i winien to uczynić w taki sposób, aby uzasadnienie w tej części mogło zostać przez organ odwoławczy, czy też sąd zweryfikowane i ocenione.
Naruszenia tego nie dostrzegł organ odwoławczy, jakkolwiek należy przyznać, że sprawę rozpoznał wnikliwie i wszechstronnie, czego efektem było między innymi zweryfikowanie wysokości dochodu skarżącego. Nie zmienia to faktu, iż uzasadnienie w części dotyczącej braku finansowych możliwości zadośćuczynienia żądaniu skarżącego również zostało oparte na ogólnikach, co wydaje się być oczywiste, skoro organ odwoławczy szczegółowych danych dotyczących gospodarowania przyznanymi organowi I instancji środkami na realizację zadań nie posiadał.
Końcowo Sąd pragnie podkreślić, iż faktem notoryjnym jest, że organy pomocy społecznej nie dysponują nieograniczonym budżetem i muszą gospodarować posiadanymi środkami w sposób celowy i oszczędny. Nie zwalnia ich to jednak od obowiązku szczegółowego uzasadnienia odmowy przyznania pomocy, w sposób wskazany wyżej. Wskazać również należy, że Sąd na obecnym etapie nie wypowiada się w przedmiocie zasadności przyznania bądź odmowy przyznania pomocy, przyczyną uchylenia zaskarżonych decyzji jest bowiem brak możliwości przeprowadzenia ich kontroli z uwagi na braki w uzasadnieniach.
Z tych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.