Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a."; art. 54, art. 59 ust.1, art.110 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1508 ze zm.), dalej jako "u.p.s."; Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz.1358) Wójt Gminy Ś., dalej zwany "organem" odmówił M. P., dalej jako "skarżąca", skierowania do Domu Pomocy Społecznej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie art. 107 u.p.s. przeprowadzono w dniu 6 listopada 2018 r. wywiad rodzinny. Do osób zobowiązanych do alimentacji zostały wystosowane pisma zawierające informacje o przebiegu procedury umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej i wynikających z tego tytułu prawach, obowiązkach i wykorzystaniu własnych możliwości w zakresie świadczenia pomocy dla matki.
Organ wyjaśnił, że podczas przeprowadzania wywiadów alimentacyjnych oraz w trakcie spotkania z członkami rodziny, które odbyło się w dniu 6 listopada 2018 r., przedstawił rodzinie możliwości wsparcia ze strony Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, dalej zwanego "GOPS", w postaci zapewnienia usług opiekuńczych oraz umieszczenia w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym (przekazano komplety dokumentów i wskazano adresy placówek ZOL). Wskazał, że rodzina negowała każdą z proponowanych form pomocy informując, że stan zdrowia matki wymaga świadczenia fachowej opieki medycznej, której opiekunka środowiskowa nie byłaby w stanie wykonywać.
Dalej zaznaczył, że prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej organ obowiązany jest ustalić zakres koniecznej dla wnioskodawcy pomocy. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze to, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i wymaga dokładnego zbadania okoliczności faktycznych, w celu dokonania oceny, czy osobie tej nie można udzielić pomocy w miejscu zamieszkania, bez konieczności opuszczania przez nią tego miejsca.
W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną było ustalenie, że wnioskodawczyni jest osobą długotrwale chorą, boryka się z [...], [...], [...], ma problemy z chodzeniem - przebywa cały czas w łóżku. Organ zauważył ponadto, że istnieje możliwość udzielenia stronie pomocy przez GOPS w formie usług opiekuńczych. Jednocześnie nadmienił, że skarżąca ma rodzinę, która w czasie niesprawowania opieki przez opiekunkę środowiskową mogłaby wspomóc matkę zgodnie z art.103 u.p.s., dotyczącym obowiązku alimentacyjnego.
W ocenie organu umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy społecznej potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej, a skoro skarżąca nie korzystała z tej formy pomocy, to nie można było ocenić, czy taka pomoc jest wystarczająca, czy też nie.
Ponadto organ nadmienił, że wnioskodawczyni nie skorzystała również z możliwości natychmiastowego umieszczenia w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym (oświadczenie strony z dnia 19 listopada 2018 r.). Na podstawie umowy cywilno-prawnej w/w przebywa w Domu Pomocy Społecznej w K. na własny koszt.
W omawianej sprawie w ocenie organu, zarówno strona jak i rodzina nie wykorzystali istniejących form wsparcia, a nawet nie podjęli prób ich wprowadzenia.
W przypadku wnioskodawczyni natomiast nic nie stało na przeszkodzie aby ośrodek przy pomocy rodziny zorganizował dla niej usługi opiekuńcze, które byłyby bardziej adekwatną formą pomocy aniżeli umieszczenie w domu pomocy społecznej. Umieszczenie w domu pomocy społecznej, jak wynika to z treści art. 36 pkt 2 lit. o) u.p.s. jest ostatecznością. Wskazuje na to przede wszystkim jednak redakcja art. 54 ust. 1 u.p.s., który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.
Z tych przyczyn, umieszczenie w domu pomocy społecznej powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie jej potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji życiowej.
Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Wójta Gminy podnosząc, że do tej pory mieszkała w domu rodzinnym wraz z synem, który się nią opiekował. Syn zmarł w październiku 2018 r. Po jego śmierci zaopiekowały się nią pozostałe dzieci. Jednak z uwagi na to, że jest osobą wymagającą opieki i w dzień i w nocy ponieważ samodzielnie nie może się poruszać, widząc jakie rodzina ma trudności, a także kierując się opinią o dobrej opiece, jaką mają ludzie tam mieszkający, poprosiła o znalezienie dla niej Domu Pomocy Społecznej. Przebywała czasowo w takim domu, tj. Domu Pomocy Społecznej w K. i była bardzo zadowolona z mieszkania i opieki personelu. Koszty pobytu pokrywała wspólnie z bliskimi.
Odwołująca się podniosła również, że pracownicy opieki społecznej proponowali jej umieszczenie w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym ale w ocenie skarżącej nie jest jej potrzebna stała opieka lekarska i pielęgniarska, tylko opieka zapewniająca zwykłe funkcjonowanie w codziennym życiu. Taką pomoc właśnie uzyskała w Domu Pomocy Społecznej w K. i o taką właśnie wnioskowała do GOPS.
Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji pozytywnej, kierującej do Domu Pomocy Społecznej.
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie osoby zainteresowanej zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle przepisu art. 54 ust. 1 u.p.s., powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej uwarunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powody wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Wskazany przepis przewiduje przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej przez osobę ubiegającą się o taką formę pomocy, które muszą wystąpić łącznie.
Kolegium zaznaczyło również, że co do zasady wiek, choroba i niepełnosprawność nie są wystarczającymi powodami udzielenia świadczenia w postaci pobytu w domu pomocy społecznej. Są one okolicznościami wywołującymi trudną sytuację życiową dopiero wówczas, gdy powodują brak możliwości samodzielnego funkcjonowania w środowisku i stają się przyczyną skierowania do placówki całodobowej opieki. A zatem wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie muszą być tego rodzaju, że uniemożliwiają samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku i nie zmieni tego fakt udzielenia pomocy w miejscu zamieszkania.
Organ odwoławczy wskazał także, że wnioskodawczyni, jak również jej najbliższa rodzina definitywnie odrzucili oferowaną pomoc w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, a zatem brak było wymaganej przepisami sytuacji, która stanowiłaby podstawę do skierowania do domu pomocy społecznej. Ponadto jak słusznie zaznaczył organ na osobach zobowiązanych do alimentacji ciąży w pierwszej kolejności obowiązek świadczenia pomocy dla matki we własnym zakresie i z wykorzystaniem własnych możliwości.
Kolegium przyjęło również, że w niniejszej sprawie pomoc w postaci usług opiekuńczych w domu, a nawet umieszczenie w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym wybranym przez stronę, przyniosłaby zamierzony rezultat, gdyż byłaby to pomoc w zakresie koniecznym dla odwołującej się i stwarzająca możliwość zaspokojenia potrzeb strony, ale jak sama zaznaczyła nie potrzebuje stałej opieki lekarskiej i pielęgniarskiej.
Wobec odmowy przez skarżącą przyjęcia pomocy w formie proponowanych usług opiekuńczych, w pełni uzasadniona była zatem odmowa skierowania do domu pomocy społecznej, albowiem w każdym przypadku, sposób i forma udzielenia wsparcia – zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s., powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.
Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium uznało, że zapewnienie pobytu w domu pomocy społecznej jest dalej idącą formą pomocy niż przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych, a więc jeżeli skarżąca nie potrzebuje usług opiekuńczych, to niedopuszczalne byłoby przyznanie świadczenia w postaci skierowania do domu pomocy społecznej.
M. P. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości, zarzucając jej naruszenie art. 54 ust. 1 u.p.s. i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ma 83 lata i jest długotrwale chora, a ponadto jest osobą leżącą cały czas w łóżku i nie może samodzielnie się poruszać. Wymaga także opieki i w dzień i w nocy. Fakt ten potwierdza zaświadczenie lekarskie (z dnia 8 listopada 2018 r.). Wskazała również dalej, że GOPS stwierdził, że odmówiła przyjęcia oferowanej pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania ale nie dodał, że ta pomoc jest świadczona w ciągu dnia w wymiarze około dwóch godzin. W odpowiedzi na pytanie co z opieką poza ww. godzinami i w nocy, zaproponowano skarżącej pobyt w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym, który pełni zupełnie inną rolę i świadczy pomoc innego rodzaju. Zakład Opiekuńczo - Leczniczy jest skierowany dla osób wymagających pomocy lekarskiej i pielęgniarskiej, a jak zaznaczyła skarżąca jej jest potrzebna pomoc opiekuńcza. Z racji swych ograniczeń wymaga pomocy ponieważ nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – j.t.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa, co skutkować musiało ich uchyleniem.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Ś., odmawiającą skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej.
W świetle art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Przesłankami skierowania do domu pomocy społecznej są występujące łącznie: brak możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności i brak możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W odniesieniu do pierwszej z przesłanek, jak trafnie wywiodło Kolegium, nie jest wystarczające samo stwierdzenie podeszłego wieku, choroby, bądź niepełnosprawności. Konieczne jest również, aby powodowały one niemożność samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu, czyli wykonania prostych czynności związanych z samoobsługą, przygotowaniem posiłków, zrobieniem zakupów, zapewnieniem czystości i porządku w najbliższym otoczeniu.
Z kolei brak możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych oznacza brak możliwości efektywnego wsparcia w ten sposób osoby niesamodzielnej. Innymi słowy mówiąc o spełnieniu tej przesłanki decyduje to, że proponowane w tej formie wsparcie jest niewystraczające w konkretnym przypadku. Może to mieć miejsce wówczas, gdy osoba jest obłożnie chora, leżąca, bądź cierpi na schorzenia, które wymagają całodobowej opieki, a usługi świadczone tylko przez określoną ilość czasu w ciągu dnia nie są wystarczające.
W spektrum zainteresowania organu, w przypadku złożenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej powinno być zatem ustalenie faktycznej sytuacji wnioskodawcy i stwierdzenie, czy przesłanki, o których mowa w art. 54 ust. 1 u.p.s. zostały w jego przypadku spełnione. W postępowaniu tym organ winien dążyć również do ustalenia, czy możliwe jest efektywne wsparcie osób z najbliższego otoczenia wnioskodawcy.
W badanej sprawie skarżąca domagała się skierowania do domu pomocy społecznej, powołując się na stan zdrowia i fakt, że jest osobą leżącą, wymagającą całodobowej opieki. Podkreślała, że nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a syn, który sprawował nad nią opiekę zmarł. Swoją sytuację skarżąca udokumentowała zaświadczeniem lekarskim z dnia 8 października 2018 r., z którego wynika, że nie wymaga leczenia szpitalnego, ale wymaga stałej, całodobowej opieki i pielęgnacji, przy jednoczesnym braku przeciwskazań do umieszczenia w domu pomocy społecznej.
Rzeczą organu było zatem stwierdzenie, czy możliwe i uzasadnione w tej sytuacji jest zapewnienie skarżącej opieki w warunkach domowych, w formie usług opiekuńczych, stanowiących wsparcie dla jej rodziny. Oczywistym bowiem, zdaniem sądu w realiach niniejszej sprawy jest, że w sytuacji skarżącej, wymagającej całodobowej opieki i pielęgnacji, usługi opiekuńcze mogą stanowić jedynie uzupełnienie opieki sprawowanej przez inne osoby. Przede wszystkim jednak organ powinien dążyć do ustalenia, czy członkowie rodziny skarżącej są jej w stanie realnie zapewnić całodobową opiekę. Niewątpliwie narzędziem służącym realizacji tego celu jest rzetelnie przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego wynikałoby w jakich warunkach skarżąca mieszka, czy inni członkowie rodziny są w stanie zapewnić jej mieszkanie u siebie, bądź zamieszkać razem z nią, bądź w inny sposób zapewnić jej całodobową opiekę.
Takich ustaleń w sprawie praktycznie nie poczyniono, bowiem organ pierwszej instancji skoncentrował się przede wszystkim na badaniu sytuacji finansowej rodziny skarżącej i ustaleniu, kto i w jakim zakresie będzie ponosił ewentualne koszty jej pobytu w domu pomocy społecznej. Zaniechano natomiast ustalenia, czy osoby te mają możliwość i są w stanie efektywnie sprawować opiekę nad skarżącą, a także, czy oferowane usługi opiekuńcze zaspokoją potrzeby skarżącej.
Zupełnie niezrozumiały w świetle akt sprawy jawi się argument, iż skarżąca nie wykorzystała możliwości pomocy oferowanej przez organ, w szczególności nie wyraziła zgody na natychmiastowe umieszczenie w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Taką formę pomocy zaoferowano zarówno skarżącej, która nie wyraziła zgody wskazując, iż nie wymaga pomocy medycznej, ale opieki, jak również jej rodzinie. Organ nie wyjaśnił przy tym, z jakich względów uznał, że taka forma pomocy byłaby dla skarżącej bardziej odpowiednia, aniżeli wnioskowane przez skarżącą umieszczenie w domu pomocy społecznej. Nie ustalił przede wszystkim, że skarżąca spełnia przesłanki do umieszczenia w takiej placówce, w szczególności, czy wymaga wzmożonej opieki medycznej, jak stanowi art. 54 ust. 3 u.p.s.
Na marginesie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 33a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 – j.t. ze zm.), świadczenie w postaci umieszczenia w zakładzie opiekuńczo-leczniczym udzielane jest na podstawie skierowania lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. W badanej sprawie skarżąca przedłożyła dokumentację lekarską dotyczącą stanu zdrowia, w tym dwa zaświadczenia wystawione w dniu 8 listopada 2018 r., przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych i kardiologii, potwierdzające konieczność opieki i pielęgnacji i stwierdzające, że nie wymaga ona leczenia szpitalnego i wskazujące jednocześnie na zasadność umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej. Z zaświadczeń tych nie wynika, aby skarżąca wymagała wzmożonej opieki medycznej.
W tym kontekście czynienie skarżącej zarzutu, iż nie skorzystała z możliwości natychmiastowego umieszczenia w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, jawi się jako pozbawione racjonalnych podstaw.
Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie, czy członkowie najbliższej rodziny są w stanie zapewnić skarżącej opiekę, jakiej wymaga i czy udzielenie wsparcia w postaci usług opiekuńczych będzie w pełni zaspokajało potrzeby skarżącej, przy założeniu, że całodobowa opieka ze strony rodziny skarżącej jest możliwa. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie decyzję, w której szczegółowo uzasadni swoje stanowisko w sprawie.
W świetle powyższych wywodów uznać należało, że organ nie wyjaśnił wszystkich aspektów tej sprawy w sposób wyczerpujący, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Ś. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł o ich uchyleniu. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania, bowiem skarżąca na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. była zwolniona z obowiązku ich uiszczenia.