Uzasadnienie
Decyzją z 28 lutego 2023 roku, nr SKO/PG/420/3456/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej powoływane jako: Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania L. N. (dalej jako: Wnioskodawca lub Skarżący), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy Stargard z 10 sierpnia 2022 r., znak: PP.6730.789.2021.KS, odmawiającej uchylenia decyzji Nr 35/17 o warunkach zabudowy z 2 lutego 2017 r. ustalającej warunki zabudowy terenu działki nr [...], położonej w obrębie G. dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku usługowo-gastronomicznego.
Jak wyjaśnił organ odwoławczy, Wójt Gminy Stargard decyzją Nr 35/17 z 2 lutego 2017 r. ustalił na rzecz M. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku usługowo-gastronomicznego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...].
L. N., reprezentowany przez radcę prawnego, wnioskiem z 17 listopada 2021 r. wystąpił do Wójta Gminy Stargard o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W zakresie podstawy wznowienia wskazano, że L. N. jest właścicielem działki nr [...], oddzielonej od terenu inwestycji jedynie drogą wewnętrzną. Jak wywodził Wnioskodawca, stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a na ustalenie kręgu stron wpływają między innymi immisje jakie będzie lub już powoduje konkretne zainwestowanie na działce inwestora. Tym samym interes Wnioskodawcy wynika między innymi z przepisów art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.
Wskazując na powyższe Wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i wydanie w jej miejsce nowej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Postanowieniem z 22 grudnia 2021 r. Wójt Gminy Stargard odmówił wznowienia postępowania uznając, iż Wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Kolegium postanowieniem 17 czerwca 2022 r. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wznowienia postępowania opartego o art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego badanie posiadania przez Wnioskodawcę przymiotu strony postępowania może nastąpić dopiero po jego wszczęciu, tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Postanowieniem z 8 lipca 2022 r., Wójt Gminy Stargard wznowił postępowanie zakończone kwestionowaną przez Wnioskodawcę decyzją, a następnie decyzją z 10 sierpnia 2022 r. orzekł o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że wnioskującemu o wznowienie postępowania nie przysługuje status strony postępowania.
Pełnomocnik Wnioskodawcy wywiódł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego oraz domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji o warunkach zabudowy.
Zaskarżoną aktualnie decyzją z 28 lutego 2023 roku, Kolegium utrzymało powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
Jak wyjaśnił w szczególności organ odwoławczy, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania należało w pierwszej kolejności ustalić, czy Wnioskodawcy przysługuje legitymacja do skutecznego żądania wznowienia postępowania. Kolegium ustaliło natomiast, iż Wnioskodawca takiego uprawnienia nie posiadał bowiem nie dopatrzyło się u niego interesu prawnego.
Organ odwoławczy nadmienił, iż M. K. wnioskiem z 14 października 2016 r. wystąpił do Wójta Gminy Stargard o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku gospodarczo-usługowego zlokalizowanego na działce nr [...]. Przy czym nadbudowa budynku usługowo-gospodarczego obejmowałaby swym zakresem dodatkową kondygnację. Jednocześnie Wnioskodawca wnosił o ustalenie parametrów dla przyszłej zabudowy poprzez określenie wysokości do okapu ok. 6 m, wysokości do kalenicy ok. 9 m i konstrukcji dachu jako dach dwuspadowy. Funkcja obiektu nie miała ulec zmianie.
Kolegium ustaliło ponadto, iż teren objęty decyzją o warunkach zabudowy graniczy od strony północnej z działką drogową nr [...] (ul. [...]), od strony wschodniej z działką drogową nr [...] (ul. [...]), od strony południowej z działką zabudowaną nr [...] oraz od strony zachodniej z działką niezabudowaną nr [...]. Natomiast działka Wnioskodawcy, tj. działka nr [...], nie graniczy bezpośrednio z terenem objętym decyzją o warunkach zabudowy i jest zlokalizowana na wschód od działki objętej decyzją. Znajduje się za działką drogową nr [...], w odległości ok 16 m.
Kolegium zaznaczyło, że objęta wnioskiem o wznowienie postępowania decyzja dotyczyła inwestycji na obiekcie już istniejącym, nie wprowadzała nowego sposobu użytkowania i nie zmieniała dotychczasowego sposobu użytkowania, nie powodowała powiększenia powierzchni zabudowy, nie doszło też do rozbudowy istniejącego budynku w stronę nieruchomości Wnioskodawcy. Przy założeniu realizacji inwestycji o maksymalnych parametrach określonych decyzją warunkach zabudowy, tj. przy nadbudowie istniejącego obiektu do wysokości 9 m do kalenicy oraz wysokości do okapu dachu 4,0 m, z uwzględnieniem usytuowania działki inwestycyjnej w stosunku do działki Wnioskodawcy (tj. działka nr [...]), nie powstawało żadne ograniczenie w zabudowie nieruchomości Wnioskodawcy.
Mając na względzie całokształt okoliczności należało przyjmować, że inwestycja o parametrach określonych decyzją o warunkach zabudowy nie wpłynie na sposób zagospodarowania działki nr [...], a przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) nie kreują żadnego interesu prawnego Wnioskodawcy (§ 13, § 60, czy § 271 rozporządzenia). Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w decyzji organu I instancji, że mając na uwadze charakter i rozmiar inwestycji z zachowaniem istniejącej funkcji, która nie powoduje zbliżenia do nieruchomości sąsiednich, powiększenia powierzchni zabudowy, a jedynie polega na wykonaniu poddasza w dachu stromym, nie ma podstaw do przyjęcia, że inwestycja wykracza swoim oddziaływaniem na działkę inwestora.
W świetle powyższego Kolegium uznało, że Wnioskodawca nie wykazał, a organ odwoławczy nie dopatrzył się, by realizacja inwestycji polegająca na nadbudowie poddasza w dachu stromym, z uwagi na przepis administracyjnego prawa materialnego naruszała interes prawny odwołującego. Odnosząc się do twierdzeń opartych na art. 140 i 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dotyczących immisji bezpośrednich albo pośrednich, organ odwoławczy posiłkując się tezą wyroku NSA z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 978/21, wyjaśnił, że samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego. Immisja jaka może wiązać się z określeniem warunków zabudowy dla określonej inwestycji musi bowiem być powiązana z przepisami administracyjnego prawa materialnego, które to stanowią o interesie prawnym strony w kontekście charakteru inwestycji, sposobu zagospodarowania terenu, określonych parametrów zabudowy i potencjalnego usytuowanie obiektów.
Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że nieuznanie Wnioskodawcy za stronę postępowania czyni niemożliwym rozważanie zarzutów dotyczących uchylenia decyzji o warunkach zabudowy.
Pismem z 30 marca 2023 r. pełnomocnik Wnioskodawcy wystąpił ze skargą na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania przez organ ponownej oceny, czy planowana inwestycja - ze względu na rozmiar, charakter, a także na konsekwentnie podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia - stwarza dla nieruchomości sąsiednich ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich, podczas gdy organ był zobowiązany ponownie przeanalizować sprawę i przeprowadzić - w miarę potrzeb - uzupełniające postępowanie dowodowe celem rozstrzygnięcia, czy Skarżący posiadał interes prawny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy;
- 2. art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że jest on wystarczający celem ustalenia, że działka Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, pomimo iż prawidłowa ocena indywidualnych cech projektowanego obiektu, w tym jego przeznaczenia oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu prowadzi do wniosku, iż nieruchomość Skarżącego pozostaje w strefie oddziaływania inwestycji;
- 3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 140 i 144 k.c. poprzez odmówienie Skarżącemu przymiotu strony, podczas, gdy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczyło jego interesu prawnego;
- 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ na podstawie prawidłowej oceny planowanej inwestycji oraz jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie powinien był dojść do przekonania, że Skarżący posiada status strony w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji uznać, że decyzja organu I instancji jest oczywiście bezzasadna.
Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącego wniósł o chylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o rozważenie uchylenia decyzji Wójta Gminy Stargard z dnia 10 sierpnia 2022 r. oraz o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazano, iż organ wszczynając postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy winien ustalić krąg podmiotów posiadających status strony w jego toku. Co jednak ważne, w orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, co do tego, że o interesie prawnym w tego rodzaju sprawach przesądza przede wszystkim zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Wbrew stanowisku organu, źródłem tego interesu - poza przepisami prawa materialnego administracyjnego - mogą być także przepisy prawa cywilnego dotyczące własności, użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych.
Zatem organy błędnie uznały, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do wykładni i stosowania prawa cywilnego, a co za tym idzie, że nie dokonują one oceny normatywnych przesłanek zastosowania wskazanych przez Skarżącego w treści odwołania norm art. 140 i 1 art. 44 k.c.
Nadmieniono także, że przyjęcie przez organy założenia, że planowana inwestycja w nieznaczny sposób będzie różnić się od dotychczasowej inwestycji polegać bowiem miała wyłącznie na wykonaniu poddasza jawi się jednak jako niewłaściwe, gdyż sam charakter planowanej zmiany nie mógł zostać uznany za wystarczający celem przesądzenia o braku oddziaływania przez planową inwestycję na nieruchomości sąsiednie, czy też niegenerowaniu przez nią jakichkolwiek uciążliwości. Wyjaśniono, że zarówno z technicznego, jak i z budowlanego punktu widzenia, planowana inwestycja faktycznie nie odbiegała znacząco od tej pierwotnie założonej (w sprawie doszło bowiem jedynie do wykonania nadbudowy). Nie zmieniło się również jej przeznaczenie - w dalszym ciągu miał to być budynek usługowo-gastronomiczny. Co jednak ważne, zmianie - na skutek wykonania tej nadbudowy i urządzenia w niej sali bankietowej - uległ stopień uciążliwości tej inwestycji dla nieruchomości sąsiednich.
W tej sali regularnie są organizowane imprezy okolicznościowe oraz dyskoteki. Pierwotnie inwestycja ta była przeznaczona na prowadzenie pizzerii, tj. działalności, która - w przeciwieństwie do imprez i dyskotek - nie generowała jakichkolwiek większych immisji. Obecnie jednak, gromadzące się w nadbudowanej sali osoby, a także używany sprzęt muzyczny generują istotny hałas, uniemożliwiający Skarżącemu normalne korzystanie z należącej do niego nieruchomości. Dodatkowo, umiejscowienie ww. sali (tj. na poddaszu), a także umiejscowienie jej okien (tj. naprzeciwko nieruchomości Skarżącego) umożliwia przebywającym tam osobom ciągłą obserwację domu, jak i podwórza Skarżącego, co istotnie ogranicza mu swobodę i komfort korzystania z nich. Powyższe, zdaniem pełnomocnika Skarżącego z pewnością wyczerpuje przesłanki, o których mowa w art. 140 oraz 144 k.c. To właśnie te normy prawa materialnego - wbrew stanowisku organu - przesądzają o tym, iż Skarżący, niewątpliwie posiada interes prawny, uprawniający go do żądania od organu podjęcia odpowiednich czynności.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 lutego 2017 roku, ustalającej warunki zabudowy terenu działki nr [...], a mającej polegać na nadbudowie budynku usługowo-gastronomicznego.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przy czym zgodnie z art. 147 § 1 in fine k.p.a. wznowienie w powyższej przyczyny następuje tylko na żądanie strony.
Wobec wystąpienia przez Skarżącego ze stosownym wnioskiem i stwierdzeniem zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. organ administracji przewidzianym w art. 149 §1 k.p.a. postanowieniem wszczął postępowanie wznowieniowe. Powyższe postanowienie, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
W badanej sprawie nie jest sporne, iż Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem wznowieniowym, a wniosek o wznowienie postępowania jest następstwem zgłoszonego w tym zakresie żądania opartego na twierdzeniu, iż Skarżącemu jako właścicielowi działki [...], tj. działki oddzielonej od działki inwestycyjnej drogą, przysługiwały uprawnienia strony postępowania, bowiem jego nieruchomość pozostawała w obszarze oddziaływania inwestycji. Jak przy tym trafnie stwierdził organ odwoławczy, dopiero potwierdzenie powyższej okoliczności, tj. pozostawania w obszarze oddziaływania dawałoby podstawy do przyjmowania posiadania przez Wnioskodawcę interesu prawnego w badanej sprawie, a dalej umożliwiłoby merytoryczną ocenę podstaw uchylenia decyzji, której dotyczył wniosek wznowieniowy. Natomiast stwierdzenie braku interesu prawnego stanowi przeszkodzę w żądanym przez Skarżącego uchyleniu objętej wnioskiem decyzji.
W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie przyjął w tym zakresie, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy ustalenie statusu strony postępowania następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 k.p.a. W powyższym zakresie Kolegium trafnie przywołało stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2110/19. Interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego ograniczającej zagospodarowanie nieruchomości Skarżącego ze względu na mającą powstać inwestycję. Takiej normy Skarżący nie wskazał, nie mają w szczególności takiego charakteru powoływane przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące uprawnień właściciela nieruchomości (art. 140 k.c.) i zakazu immisji (art. 144 k.c.). W badanej sprawie - wskazując na powyższe przepisy – Skarżący swój interes prawny wywodzi z oddziaływań w postaci "ryzyka immisji bezpośrednich albo pośrednich" związanych z urządzeniem sali bankietowej w nadbudowanej części istniejącego budynku usługowo-gastronomicznego, tj. hałasu oraz obserwacji domu Wnioskodawcy przez osoby korzystające z przedmiotowej sali.
Tego rodzaju oddziaływanie nie daje podstaw do przypisania Skarżącemu prawa strony w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie warunków zabudowy w postaci nadbudowy budynku usługowo – gastronomicznego. Natomiast interes Skarżącego w realiach badanej sprawy ma jedynie charakter faktyczny. Przy czym roszczenia dotyczące prawa własności związane z immisjami są chronione na gruncie prawa cywilnego w szczególności na zasadzie art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.
Mając na względzie niekwestowane przez Skarżącego ustalenia organu, iż będąca przedmiotem działka, stanowiąca jego własność, jest oddzielona od inwestycji działką drogową oraz jest położona w odległości ok. 16 m, a także, przy uwzględnieniu poszczególnych zapisów decyzji dotyczącej inwestycji w postaci nadbudowy istniejącego już budynku usługowo-gastronomicznego (pizzerii), której sposób wykonania oraz funkcjonowanie nie mogą naruszać interesów osób trzecich, a także obowiązujących przepisów (pkt 6 decyzji) - brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość Wnioskodawcy pozostawała w obszarze oddziaływania owej inwestycji.
Mając na względzie zarzuty oparte na nieprawidłowym zastosowaniu przez organy administracji art. 140 i art. 144 k.c., należy dostrzec, iż jak wynika ze skargi, w istocie uciążliwych dla Skarżącego immisji jego pełnomocnik uparuje nie tyle w rozbudowie (nadbudowie) budynku pizzerii, której to działalność "nie generowała jakichkolwiek większych immisji", a w urządzeniu w wykonanej nadbudowie sali bankietowej, w której organizowane są "imprezy i dyskoteki", mające być źródłem nadmiernego hałasu i innych uciążliwości. Zatem w istocie zarzuty dotyczące immisji są pokłosiem zmiany sposobu korzystania z lokalu, które nie stanowiło przedmiotu orzekania przez organ wydający warunki zabudowy.
Wobec powyższego należało uznać, iż organy administracji prawidłowo uznały, że w dacie orzekania przez organ wydający warunki zabudowy, mając na względzie charakter planowej inwestycji - tj. nadbudowy budynku gastonomiczno – usługowego dla "funkcji obiektu bez zmian" (tak: wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z 14 października 2016 r. na k. 101 akt administracyjnych), w ramach rozszerzenia działalności cateringowej (tak: pismo z 29 listopada 2016 r. k.72 akt administracyjnych) - brak było podstaw do przypisania Skarżącemu statusu strony. Stwierdzenie powyższego dawało podstawy do wydania we wznowionym postępowaniu zaskarżonego aktualnie do Sądu rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy.
Wobec powyższego, nie dopatrzywszy się naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sprawa podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a.
Cytowane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl