Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 20l0 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania M. T. od decyzji z dnia [...], Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych bez zgłoszenia przez S. K. w budynku mieszkalnym przy [...], stanowiącym współwłasność S. K. i M. T., ponieważ stało się bezprzedmiotowe - uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano, że organ powiatowy po stwierdzeniu, że roboty budowlane wykonane przez S. K. w lokalu nr [...] były związane z remontem i bieżącą konserwacją polegającą na odtworzeniu stanu pierwotnego, wydał na podstawie art. 105 kpa decyzję o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od tej decyzji M. T. zarzuciła, że została ona wydana bez związku z informacjami zawartymi we wniosku o wszczęcie postępowania, dotyczącymi między innymi rozbiórki ścianki działowej, oddzielającej lokal nr [...] od części wspólnych budynku, wybiciem otworu drzwiowego, rozprowadzeniem instalacji elektrycznej na drewnianym stropie strychu oraz braku opierzeń parapetowych, powodujących zalewanie elewacji budynku.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy podał, że w trakcie przeprowadzonych oględzin budynku mieszkalnego stwierdzono, że S. K. wymieniła [...]. Poza tym przebudowała [...] na podstawie decyzji z dnia [...] Starosty o pozwoleniu na budowę, oraz decyzji z dnia [...]. Wspólnie z M. T. dokonała wymiany [...] na podstawie zgłoszenia z dnia [...], oraz rozebrała [...] na podstawie zgłoszenia z dnia [...].
Po stwierdzeniu, że roboty budowlane były wykonane zgodnie z art. 61 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, które nakładają na właściciela lub zarządcę obowiązek utrzymywania obiektu we właściwym stanie technicznym i w części stanowiły bieżącą konserwację obiektu, zaś w części polegały na remoncie odtwarzającym stan pierwotny, organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie.
Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji o umarzeniu postępowania została wydana z naruszeniem art. 7 kpa, ponieważ nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. Nie odniesiono się jednoznacznie do wszystkich kwestii wskazanych przez M. T. we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie, w szczególności nie wyjaśniono przyczyn, dla których uznano jako remont i bieżącą konserwację roboty budowlane związane z likwidacją ściany oddzielającej lokal mieszkalny nr [...] i wybiciem otworu drzwiowego oraz ułożeniem instalacji elektrycznej na strychu.
Wskazane roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia, zgodnie bowiem z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz, które spośród wymienionych można rozpocząć dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania.
W związku z tym, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę zastosowanie mają art. 50 i 51 Prawa budowlanego, pozwalające na doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zatem umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego było niezasadne w zakresie robót nie stanowiących bieżącej konserwacji czy też remontu.
Organ odwoławczy wskazał nadto, że należy wyjaśnić czy przebicie [...], wykonano w oparciu o pozwolenie na przebudowę instalacji gazowej z dnia [...] i z dnia [...]. Brak jest również ustaleń związanych z wymianą [...], zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.
Od decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła S. K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 7 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że organ I Instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego podczas gdy w rzeczywistości dokonano wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz ich prawnej oceny,
- - art. 138 § 2 kpa poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I Instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 1 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003r., IV S.A. 1496/02; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r. II SA/Gd 2235/99). Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (wyrok NSA z dnia 13 maja 1999r. IV SA 723/97).
Z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, że przyczyną przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest nie konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, ale konieczność dokonania przez organ I Instancji ponownej analizy zgromadzonego już materiału dowodowego. Tak więc w niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa tj. konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości bądź znacznej części.
Naruszenie art. 138 § 2 kpa było konsekwencją naruszenia przez organ
II instancji art. 7 kpa. Organ ten błędnie przyjął, że organ I Instancji nie wyjaśnił wyczerpująco stanu faktycznego. Organ I Instancji dokonał jednak wyczerpujących ustaleń faktycznych i przedstawił ocenę prawną tych ustaleń w uzasadnieniu swojej decyzji. Wbrew stanowisku organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie jest konieczne dokonywanie kolejnych ustaleń faktycznych, lub oceny prawnej ustaleń dokonanych przez organ I Instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 kpa. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Artykuł 7 kpa pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy procedury administracyjnej.
Takiego wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w związku z tym prawidłowej oceny stanu sprawy orzeczenie I instancji nie zwiera.
Organ odwoławczy stwierdził, że M. T., właścicielka lokalu nr [...] we wniosku o wszczęcie postępowania wskazała na wykonanie przez inwestora S. K. następujących robót budowlanych: [...].
Organ odwoławczy trafnie wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do rodzaju wykonanych robót zwłaszcza nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał jako remont i bieżącą konserwację roboty budowlane związane z [...]. Wskazane roboty budowlane nie należą do robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31, które określają obiekty budowlane i roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę a także, które z nich można rozpocząć dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania.
Z uwagi na to, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, stosuje się odpowiednio art. 50 i 51 Prawa budowlanego, pozwalające na doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Umorzenie więc postępowania jako bezprzedmiotowego w zakresie robót nie stanowiących bieżącej konserwacji czy też remontu, było bezpodstawne. Słusznie zatem organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy, ponieważ jednakowo potraktował prace, które można ocenić jako remont lub bieżącą konserwację, i takie roboty budowlane, które wymagają uprzedniego pozwolenia właściwego organu.
Ponadto organ odwoławczy zasadnie nakazał wyjaśnić, czy przebicie [...], wykonano na podstawie pozwolenia na przebudowę instalacji gazowej z dnia [...] i z dnia [...]. Brakuje również ustaleń związanych z wymianą stolarki okiennej i demontażem opierzeń blacharskich, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.
Wskazane czynności wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i dlatego uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa było zgodne z prawem.
W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.