Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Szpitala Powiatowego od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...] w sprawie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym.
Dyrektor Szpitala Powiatowego wnioskiem z dnia 10 lutego 2014 r. wystąpił do Burmistrza Miasta o wydanie zezwolenia na usunięcie dwóch drzew, tj. [....] rosnących na działce nr [...] obręb [...], stanowiącej własność Powiatu oddanej w nieodpłatne użytkowanie Szpitalowi Powiatowemu
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Miasta odmówił wnioskodawcy zezwolenia na usunięcie dębu szypułkowego o obwodzie pnia[...] cm, mierzonego na wysokości 130 cm (pkt 1 decyzji) oraz zezwolił na usunięcie [...] o obwodzie pnia 201 cm, mierzonego na wysokości 130 cm (pkt 2 decyzji).
W odwołaniu od powyższej decyzji, Dyrektor Szpitala Powiatowego zakwestionował pkt 1 decyzji organu I instancji, tj. odmowę zezwolenia na usunięcie dębu szypułkowego.
Zdaniem strony odwołującej się, w rozpatrywanej sprawie prymat należy przyznać interesowi społecznemu, a nie przyrodniczemu. Dyrektor Szpitala wskazał, że system korzeniowy drzewa wciąż się rozrasta, wrastając tym samym coraz głębiej w budynek. Korzenie drzewa uszkodziły ściany jednego z budynków szpitalnych, naruszając jego konstrukcję. Działanie to będzie nadal postępowało, doprowadzając do zawalenia budowli, a w konsekwencji do narażenia ludzi na utratę zdrowia, a może nawet życia.
Dyrektor Szpitala wyjaśnił dalej, że budynek, obok którego rośnie [...] ma powierzchnię zabudowy[...] m², użytkowany jest na dwóch kondygnacjach o łącznej powierzchni [...] m². Budynek ten pełni ważną dla szpitala funkcję zaplecza technicznego (warsztaty, biura, archiwum, magazyny). Sytuacja lokalowa nie pozwala na przeniesienie tej funkcji do innych pomieszczeń, a jednocześnie sytuacja finansowa szpitala uniemożliwia poczynienie kosztownych i wątpliwych inwestycji, mających na celu ratowanie konstrukcji budynku przed destrukcyjnym działaniem przyrody.
W tym stanie rzeczy Dyrektor Szpitala Powiatowego wniósł o uchylenie ww. decyzji w zakresie pkt 1, ewentualnie o jego zmianę poprzez wyrażenie zgody na wycięcie przedmiotowego drzewa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołania i opisaną na wstępie decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i wskazał, że orzeczenie w przedmiocie usunięcia drzewa ma charakter uznaniowy, tj. zależy od uznania organu, którego obowiązkiem jest dbałość o przyrodę, ochrona składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach. Organ orzekający musi się kierować w pierwszym rzędzie zasadami ogólnymi wskazanymi w K.p.a., a więc dążyć do załatwienia sprawy, uwzględniając interes publiczny oraz słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.).
Powyższe oznacza, że właściwy organ - kompetentny w zakresie ochrony przyrody dokonuje oceny, czy wskazane we wniosku drzewo jest obumarłe lub czy zagraża bezpieczeństwu. Posiadacz nieruchomości nie jest podmiotem uprawnionym do dokonywania tego typu ocen i decydowania o tym, czy i które drzewo należy usunąć.
Kolegium, powołując się na przepis art. 2 ust. 2 pkt 5 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazało, że z treści tych przepisów wynika jednoznaczny wniosek, iż zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako elementów przyrody, podlegającej ochronie prawnej. Decyzje administracyjne w tym przedmiocie, oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, pozostawiają organowi orzekającemu wolny wybór jednego z możliwych rozstrzygnięć. Nie oznacza to jednak możliwości dowolnego działania organu. Podjęcie określonego rozstrzygnięcia musi być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym i oceną zebranego w tym postępowaniu materiału dowodowego pod kątem istnienia w rozpatrywanej sprawie ważnego interesu strony.
W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Burmistrz Miasta miał prawo uznać, że sporne drzewo nie kwalifikuje się do wycięcia.
Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium wskazało, że nie można wykluczyć, że wartość przyrodnicza i materialna, liczącego około 200 lat dębu, jest większa niż wartość tego budynku.
Organ odwoławczy wyraził wątpliwość czy usunięcie drzewa wpłynie na poprawę sytuacji skoro budynkowi zagraża katastrofa budowlana. W opinii Kolegium, wycięcie drzewa może jedynie odsunąć, na jakiś czas, zagrożenie, ale na pewno tego zagrożenia nie zmniejszy i nie zapobiegnie zawaleniu się budynku, a tym samym nie zwolni szpitala z koniecznych inwestycji. Zdaniem Kolegium o zaistniałej sytuacji należałoby niezwłocznie powiadomić nadzór budowlany, który powinien podjąć decyzję co do dalszego użytkowania budynku.
Szpital Powiatowy zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz interesu publicznego.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powołała argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazała, że zabiegi techniczne proponowane przez organy, mające zmierzać do zabezpieczenia budynku są niewykonalne dla Szpitala zarówno technicznie, jak i finansowo. Koszty mające na celu ochronę budowli, jak i ludzi przed siłami natury są nieadekwatnie wysokie, a w konsekwencji nie dające żadnych gwarancji skuteczności. Nadto na terenie Szpitala usytuowanych jest wiele drzew o podobnych walorach przyrodniczych, a zatem w ocenie strony, interes przyrodniczy – krajobrazowy nie dozna w tym przypadku znacznego uszczerbku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Badając legalność zaskarżonego orzeczenia sąd administracyjny ocenia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a."
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu
I instancji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż wskazanych w niej powodów.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych, ani materialnych dotyczących prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje o tym, czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej w jej sprawie decyzji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska powodowałoby, że to organ odwoławczy w istocie za stronę rozstrzygałby o zamiarze strony odwołującej się. Postępowanie odwoławcze oparte jest bowiem na zasadzie skargowości.
W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.
Z kolei w sytuacji, gdy można ze sprawy wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, dopuszczalne jest wniesienie odwołania jedynie co do niektórych części decyzji, które nie są ze sobą integralnie powiązane. Jeżeli zaś odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Wynika to z założenia, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) nie może kolidować z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.).
Tym samym poddanie kontroli decyzji ostatecznej jest sprzeczne zarówno z zasadą dwuinstancyjności, jak i z zasadą trwałości decyzji administracyjnej.
W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z treści tego przepisu wynika, że zasadą jest, iż postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wszczynane jest na wniosek posiadacza nieruchomości, z której ma zostać usunięte drzewo lub krzew lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
Wniosek o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew może stanowić zatem kumulację roszczeń oddzielnych. W takim wypadku przesłanki prawne rozstrzygnięcia nie muszą występować łącznie, można wydzielić części sprawy i rozstrzygać o nich kolejno.
Dopuszczalne jest zatem wniesienie odwołania tylko co do niektórych części decyzji, które nie są ze sobą integralnie powiązane. Jeżeli natomiast odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że odwołanie w niniejszej sprawie dotyczyło tylko pkt 1 decyzji z dnia 27 lutego 2014 r., tj. w części niewyrażenia zgody na usunięcie drzewa z gatunku [...]. Rozpoznanie zaś przez organ odwoławczy sprawy w części niezaskarżonej przez wnioskodawcę (pkt 2 decyzji) jest niedopuszczania w świetle przepisów regulujących postępowanie administracyjne. W tej sytuacji organ odwoławczy sam zadecydował o zakresie zaskarżenia decyzji Burmistrza Miasta przyjmując, że strona odwołaniem obejmuje całe rozstrzygnięcie. Tymczasem - jak wynika to z treści odwołania - nie było to jej zamiarem.
Organ odwoławczy może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w kwestii, która nie została objęta zaskarżeniem. Objęcie przez Kolegium swoim orzeczeniem również pkt 2 decyzji organu I instancji, mimo braku odwołania w tym zakresie, rażąco narusza przepisy art. 15, art. 16 § 1 oraz art. 138 § 1 K.p.a.
Z uwagi na powyższe naruszenie Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, również zaskarżona część decyzji organu I instancji nie została wydana zgodnie z prawem.
Nie budzi wątpliwości, że decyzja w sprawie usunięcia drzewa zależy od uznania organu, którego obowiązkiem jest szeroko rozumiana dbałość o przyrodę, jednakże nie można przyjąć, że jest to uznanie bezgraniczne. Organ zobowiązany jest zatem do poszukiwania rozwiązań korzystnych zarówno dla interesu publicznego, jak i dla inwestora.
Powyższe oznacza, że wniosek określonego podmiotu o zezwolenie na usunięcie drzewa z nieruchomości winien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego, przy czym przepisy ustawy o ochronie przyrody, ani żadne inne przepisy nie dają wprost podstaw do przyjęcia prymatu interesu publicznego nad interesem właściciela nieruchomości (por.: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000 r., sygn. akt IV SA 2421/97, lex 77625).
W rozpatrywanej sprawie nie jest zatem wystarczające stwierdzenie organu
I instancji, że skoro "żyjemy w dobie na tyle zaawansowanej technologii, to można znaleźć rozwiązanie ratujące budynek bez konieczności usuwania tak cennego przyrodniczo drzewa". Burmistrz Miasta takiego rozwiązania jednak nie wskazał, ani nie wyjaśnił na czym opiera swoje przekonanie. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu (opinii osoby posiadającej stosowne uprawnienia) potwierdzającego słuszność stanowiska organu I instancji. Tymczasem z dołączonego do wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew protokołu kontroli okresowej budynku z dnia 8 lutego 2013 r. wynika konieczność usunięcia drzewa (dębu). W uzasadnieniu swojej decyzji Burmistrz nie odniósł się do ustaleń ww. protokołu, chociaż został on sporządzony przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane. A zatem przez osobę, która mogłaby ewentualnie wskazać sposób takiego zabezpieczenia budynku, który nie byłby połączony z koniecznością usuwania drzewa.
Przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku organ może prawidłowo ocenić sytuację i wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie sprowadza się to do rozważenia jak pogodzić zamiary inwestycyjne strony skarżącej (remont budynku) z zachowaniem żywej przyrody (drzewa). Jednak rozważania takie nie mogą opierać się na niczym nie popartych stwierdzeniach, że rozwiązania takie istnieją, bez podania na czym mają polegać. Jeżeli organ nie posiada wystarczającej wiedzy aby wskazać w jaki sposób strona skarżąca ma wykonać remont budynku bez wycinki drzewa, to powinien skorzystać w tym zakresie z opinii biegłego lub biegłych – zgodnie z przepisem art. 84 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, Sąd podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 ww. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy, Sąd rozstrzygnął w pkt III wyroku na podstawie art. 200 tej ustawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania. W zależności od poczynionych ustaleń, może również wystąpić potrzeba dopuszczenia dowodu z opinii osoby posiadającej uprawnienia budowalne lub biegłego dendrologa.