Uzasadnienie
Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] r., nr[...], na podstawie art. 59 ust.1 związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 i art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 M. ca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art.104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Firmy Handlowo-Usługowej "[...] " M B. z siedzibą w[...], z dnia 10 M. ca 2009 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu ogólnie dostępnego oraz drogi wewnętrznej do obiektu użyteczności publicznej i do trafostacji, w [...], na działkach o numerach geodezyjnych:[...], położonych przy ul. [...] w [...] ustalił żądane warunki zabudowy.
W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że teren na którym zaplanowano inwestycję położony jest w obszarze, dla którego z dniem 1 stycznia 2004 r. stracił ważność obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Dla omawianego terenu nie istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynikający z przepisów odrębnych. Projekt decyzji uzyskał pozytywne uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z/s w [...]. Zdaniem organu I instancji planowane zamierzenie budowlane jest obiektem infrastruktury technicznej i tym samym jest zwolnione z warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1-2 w związku z art. 61 ust.
3. Dalej organ I instancji podał, iż planowana inwestycja nie znajduje się na terenie obszaru Natura 2000 lecz na zurbanizowanej części miasta Międzyzdroje. Ponadto istniejące i projektowane zagospodarowanie przedmiotowej działki jest tożsame z zagospodarowaniem w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu i będzie stanowiło uzupełnienie istniejącej już w obszarze analizowanym, funkcji mieszkaniowo-usługowej. Ustanowiony w pkt 2.1.9 przedmiotowej decyzji parametr powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 30% spełnia wymagania przewidziane w przepisach odrębnych.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] oraz D. N. – D.. Wspólnota wskazała, że zaskarżona decyzja dotyczy już istniejącego parkingu i od dawna użytkowanego, który jest uciążliwy dla mieszkańców zakłóca bowiem spokój mieszkańców budynku Wspólnoty. Natomiast D. N. – D. podniosła, że organ I instancji nie wyjaśnił czy inwestycja wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz że decyzja nie zawiera uzasadnienia dotyczącego uzgodnień z właściwymi organami, inwestor nie wykazał wystarczającego uzbrojenia terenu czym naruszył przepis art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołująca podała również, że parking nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, gdyż nie mieści się on w pojęciu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto, zaskarżona decyzja nie określa parametrów dla realizacji obiektów kubaturowych, w decyzji brak jest informacji o uzgodnieniu z zarządcą drogi, brak załącznika graficznego do analizy, a analiza nie została podpisana przez urbanistę.
Pełnomocnik inwestora M. B., ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, wskazał na ich bezzasadność.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu wniesionych odwołań, decyzją z dnia [..]. ca 2010 r., nr[...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 59 ust.1, art. 61, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 M. ca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzyjne warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to wymogi: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi - art. 61 ust. 1 pkt 5. W związku z tym ustawodawca zobowiązał właściwy organ - na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy - do dokonania analizy:
- 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,
- 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Również przepis art. 54 pkt 2 ustawy wskazuje, że na treść rozstrzygnięcia składają się zasady i warunki wynikające z przepisów odrębnych.
Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 ustawy. Błędnie określił rodzaj przedmiotowej inwestycji jako obiekt infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się urządzenie albo modernizację drogi oraz wybudowanie pod ziemią albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Jest to wyliczenie enumeratywne (wyczerpujące).
Do budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie można zatem zaliczyć budowy parkingu i innych obiektów, związanych z obsługą parkingu.
Do stosowania przepisu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sprawach związanych z warunkami zabudowy odsyła przepis art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określający pojęcie "uzbrojenia terenu".
W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji bezpodstawnie odstąpił od zbadania, czy inwestycja odpowiada warunkom określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co do kontynuacji funkcji. Jak wynika z akt sprawy, a przede wszystkim z załącznika graficznego przedmiotowy parking jest usytuowany na terenie zabudowanym budynkami mieszkalnymi. Przyjmuje się, że z taką zabudową są związane jako funkcje uzupełniające usługi podstawowe tj. niezbędne do zaspokojenia codziennych (elementarnych) potrzeb mieszkańców jak np. sklep osiedlowy, przychodnia itp. Natomiast pozostałe usługi jako ponadpodstawowe nie powinny być lokalizowane na takich terenach.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Przedmiotowy parking o powierzchni około 5.409 m² jest znacznym przedsięwzięciem, co nie jest bez znaczenia dla osób trzecich, w szczególności zamieszkałych po sąsiedzku. Z akt sprawy wynika ponadto, że jest to obszar objęty "Natura 2000 Wolin i Uznam", tak więc decyzja powinna zawierać uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...].
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniósł inwestor M. B., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie:
- - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez brak oznaczenia stron postępowania a wskazanie tylko odwołujących się tj. Wspólnotę Mieszkaniową i Panią D. N. –D.,
- - art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na to, że organ II instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie wskazał organu który ma ponownie rozpatrzyć sprawę oraz nie wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy,
- - art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na braku inicjatywy dowodowej oraz dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie przyjęcia, że obszar inwestycji znajduje się w obszarze Natura 2000,
- - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek stwierdzenia, że organ I instancji nie przeprowadził analizy, o której mowa w wymienionych przepisach, w sytuacji gdy analiza taka stanowi załącznik do decyzji,
- - art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek przyjęcia, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 61 ust.1 i 2 ustawy w efekcie przyjęcia, że planowana inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej,
- - naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 9, 11 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi, skarżący na poparcie wymienionych zarzutów przytoczył obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że nieoznaczenie strony postępowania oraz brak uzasadnienia faktycznego skutkuje wadliwością decyzji.
Ponadto zarzucono organowi II instancji, że nie wskazał z jakiego dokumentu wynika, iż obszar na którym ma być zlokalizowana inwestycja objęty jest ochroną Natura 2000[...]. Pełnomocnik ustalił, że teren inwestycji nie leży w obszarze Natura 2000, co również wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji.
Zdaniem skarżącego Kolegium naruszyło przepis art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak wyraźnego wskazania w treści sentencji rozstrzygnięcia organu, który ma ponownie rozpatrzyć sprawę. Kolegium nie wykazało również, że w sprawie faktycznie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Brak jest również jakichkolwiek zaleceń, które organu I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W skardze zarzucono też, że przepis art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do spraw regulowanych przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).
Wskazać tez należy, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., sąd wydaje orzeczenie w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził, by naruszała ona prawo w zakresie który pozwalałby na uwzględnienie skargi.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] słusznie oparło swoje rozstrzygnięcie o treść art. 138 § 2 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu uprawnienia kasacyjne, połączone z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja Burmistrza Międzyzdrojów wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 M. ca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy terenu dla inwestycji o celu innym niż publiczny następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Istotnym jest, że decyzję o warunkach zabudowy organ może wydać dopiero po łącznym spełnieniu pięciu przesłanek o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym.
W myśl art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy organ przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż planowane zamierzenie zwolnione jest z powyższych warunków w myśl art. 61 ust 3 ustawy, gdyż jest obiektem infrastruktury technicznej.
Odnosząc się do powyższego, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], iż zamierzona budowla nie stanowi jedynie infrastruktury technicznej. Definicja określająca co należy rozumieć pod pojęciem urządzeń infrastruktury technicznej zawarta jest w przepisie art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż budowa takich urządzeń oznacza budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Do definicji tej odsyła przepis art. 2 pkt 13 ustawy, który urządzenia te nazywa "uzbrojeniem terenu". Z charakterystyki przedsięwzięcia wynika, iż polega ono na budowie ogólnodostępnego parkingu z zapleczem socjalnym i toaletą publiczną. Takie obiekty nie mogą być traktowane jako infrastruktura techniczna, gdyż rozmiar inwestycji przekracza zakres tego pojęcia.
Już zatem na tej podstawie można stwierdzić, że interpretacja przepisów dokonana przez organ I instancji nie była prawidłowa, co skutecznie zostało wytknięte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż analiza jest załącznikiem decyzji organu instancji, należy wskazać że jest to analiza dla obiektu infrastruktury technicznej, którym planowana inwestycja nie jest. Oznacza to również, że zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem organ może wydać decyzję o wskazanej treści, tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeżeli warunek ten nie zachodzi, organ odwoławczy, będąc organem powołanym również do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, sam jest zobligowany do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Istotnym jest jednak, aby podejmując taką decyzję organ odwoławczy zbadał, czy braki w materiale dowodowym postępowania toczącego się przed organem nie są na tyle rozległe, iż przeprowadzenie ich przed organem odwoławczym prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Podkreślić należy, iż uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przed organem drugiej instancji, jest możliwe tylko wówczas, gdy jego braki nie są znaczne.
W przeciwnym razie, gdy koniecznym jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy powinien na mocy art. 138 § 2 K.p.a. uchylić rozstrzygnięcie i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], biorąc pod uwagę powyższe rozważania, słusznie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż przeprowadzenie analizy stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy, nie miałoby charakteru uzupełnienia. Dlatego też, nie można czynić zaskarżonej decyzji zarzutu niepełnego uzasadnienia faktycznego, gdyż wskazuje ona właśnie, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie (art. 7 i 77 Kpa). Decyzja zaś Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana zgodnie z regułami zasady dwuinstancyjności.
W tym miejscu należy wskazać, że obowiązująca w przepisach K.p.a. zasada dwuinstancyjności nie odsyła do przepisów odrębnych, które by wskazywały inne organy, którym należy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, niż te które wydały uchyloną decyzję w I instancji.
W tej sytuacji, zarzut skargi naruszenia art. 6, 7, 8, 9 i 11 K.p.a. upada w relacji do wskazanych braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji.
Odnosząc się do zarzutu skargi nieprawidłowego oznaczenia strony w decyzji organu II instancji, przez nie wymienienie inwestora w komparycji decyzji, należy wskazać, iż z uzasadnienia decyzji dostatecznie wynika, iż inwestorem jest M. ian B., a decyzja została przesłana na ręce pełnomocnika inwestora, zgodnie z pełnomocnictwem inwestora złożonym do akt administracyjnych.
Również zarzut nie wskazania przez Kolegium w rozstrzygnięciu swojej decyzji organu, który ma ponownie rozpatrzyć sprawę, jakkolwiek z formalnego punktu widzenia słuszny, to jednak pozostaje bez wpływu na końcowy wynik sprawy, a przede wszystkim nie spowoduje rozpoznania sprawy przez organ niewłaściwy.
Ostatecznie Sąd uznał, iż zarzuty skarżącego nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie sprawy na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.