Uzasadnienie
M. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 15 marca 2012 r. M. Z. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w S., wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta S. przyznał M. Z. dodatek z tytułu opieki nad dziećmi D. N. i D. N. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, od dnia [...] r., w wysokości [...] zł miesięcznie. Materialnoprawną podstawą przyznania świadczenia był art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2015.114 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r".
Następnie decyzją z dnia [...]r., nr [...], Burmistrz Miasta S. przyznał M. Z. dodatek w wysokości [...] zł z tytułu opieki nad dziećmi D. N. i D. N. na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta S. przyznał M. Z. dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego: D. N. od dnia 1 listopada do dnia 28 lutego 2015 r. w kwocie [...] zł miesięcznie i od dnia 1 marca 2015 r. do dnia 23 marca 2015 r. w kwocie [...] zł i D. N. od dnia 1 listopada do dnia 28 lutego 2015 r. w kwocie [...] zł miesięcznie i od dnia 1 marca 2015 r. do dnia 23 marca 2015 r. w kwocie [...] zł. M. Z. złożyła odwołanie od tej decyzji, podnosząc, że w związku z interpretacją przepisów dotyczących wysokości dodatku, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS/13, powinna otrzymać wyrównanie dodatku, bowiem od początku przysługiwał jej dodatek w wysokości po [...] zł na każde dziecko.
Burmistrz Miasta S., na skutek wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...]r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. przyznającej dodatek w wysokości [...]zł miesięcznie za okres od 1 listopada 2013 r. do 21 października 2014 r.
Pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. M. Z. wniosła odwołanie od tej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji przyznających jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi D. N. i D. N. w trakcie urlopu wychowawczego.
Na skutek wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r., nr [..], przyznającej M. Z. dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tj. bliźniętami D. N. i D. N. w okresie od 1 kwietnia 2012 r. do 31 października 2012 r. w kwocie [...] zł i decyzją z dnia [...]r., nr [...], odmówiło stwierdzenia jej nieważności.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium dokonało wykładni przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a.", wskazując między innymi, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Dalej organ argumentował, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. treść przepisu nie budziła wątpliwości interpretacyjnych, również orzecznictwo sądowoadministracyjne z tamtego okresu było jednolite.
Zatem, w ocenie organu, interpretacja art. 10 ust. 2 u.ś.r. dokonana przez Burmistrza Miasta S. w dacie wydania decyzji i przyznanie jednego dodatku na dwoje dzieci, była uprawniona. Nowej wykładni przepisu dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS/13, jednak w ocenie Kolegium nie stanowiło to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. Skarżąca pismem z dnia 23 stycznia 2015 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc w uzasadnieniu, że uważa decyzję za krzywdzącą.
W ocenie skarżącej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie zmienia interpretację przepisu stanowiącego podstawę przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wobec czego świadczenie w wysokości [...] zł powinno jej przysługiwać na każde dziecko. Decyzja przyznając świadczenie w wysokości takiej jak na jedno dziecko powinna zatem zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powielił argumentację dotyczącą podstaw stwierdzenia nieważności, w szczególności rażącego naruszenia prawa i podtrzymał stanowisko w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. Organ argumentował, że na ocenę czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie może mieć wpływu późniejsza zmiana prawa, a tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Zatem, w ocenie organu, wskazana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wywiera wpływu na byt prawny zaskarżonej decyzji, gdyż zawiera wyłącznie nową ocenę prawa. Uchwała bez wątpienia wpłynie na zasadniczą zmianę orzecznictwa w przyszłości.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. M. Z. podniosła, że w związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 5/13, nastąpiła całkowita zmiana interpretacji przepisów w zakresie przyznawania dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Sąd uznał bowiem, że w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem, urodzonym podczas jednego porodu, prawo do dodatku, o którym mowa przysługuje na każde z tych dzieci. Skarżąca podniosła, że w związku z powyższym, w jej ocenie, od początku przysługiwał jej dodatek w wysokości po [...] zł na każde dziecko. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zmianę decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...]r. nr [...], decyzji z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] r. nr [...], poprzez uznanie, że "skarżącej należy się dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego to jest do dnia 23 marca 2015 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Udział w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zgłosił Prokurator Apelacyjny w S. i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. podnosząc, iż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 6, art. 7, art. 10 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a." Prokurator wskazał, że pismo skarżącej z dnia 2 grudnia 2014 r. stanowiło odwołanie od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] r., jak również zawierało wniosek o stwierdzenie nieważności wszystkich wydanych dotychczas decyzji, przyznających jej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Wolą strony było zatem wdrożenie postępowania odwoławczego od decyzji wydanej na skutek wznowienia postępowania oraz wdrożenie postępowania o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji przyznających jej dodatek począwszy od dnia 1 kwietnia 2012 r.
Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności jednej tylko decyzji z pominięciem pozostałych decyzji objętych wnioskiem skarżącej godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje:
Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014.1647 ze zm.), sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 2 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przystępując do rozpoznania skargi należy wskazać, że w sytuacji, gdy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana w oparciu o przywołane wyżej kryteria wykazała, że nie narusza ona prawa.
W pierwszej kolejności sąd rozpoznał zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania w związku z nierozpoznaniem przez organ, w pełnym zakresie, wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji, na podstawie których otrzymała ona dodatek do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z poczynionych przez sąd ustaleń wynika, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym toczyło się postępowanie w sprawie II SA/Sz 549/15 ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...]r. oraz w sprawie II SA/Sz 245/15 w przedmiocie odmowy uchylenia, na skutek wznowienia postępowania, decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. Natomiast przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r..
Tym samym zarzuty dotyczące nierozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji przyznających dodatek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. w pełnym zakresie okazały się niezasadne.
Przechodząc do skargi M. Z. stwierdzić należy, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie z następujących przyczyn:
Art. 16 K.p.a. formułuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych, co oznacza, że decyzja ostateczna może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego tylko w sytuacjach przewidzianych w przepisach prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Sąd rozpatrując sprawę jest zobowiązany zbadać z urzędu, czy zachodzi nieważność postępowania. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. W związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której sąd dokonał interpretacji art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. szczególnego rozważenia wymagało, czy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 972/07, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie strona, jako przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazuje dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r., w świetle której dodatek do świadczenia rodzinnego dla osób korzystających z zasiłku rodzinnego w związku z korzystaniem z urlopu wychowawczego, w przypadku, gdy w czasie jednego porodu urodziło się więcej niż jedno dziecko, powinien być przyznany na każde z nich. Dokonując oceny trafności tego stanowiska należy wskazać, że interpretacja przepisu w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie budziła wątpliwości. Utrwalony był pogląd, iż w przypadku korzystających z urlopu wychowawczego osób, wychowujących więcej niż jedno dziecko, urodzone w czasie jednego porodu, dodatek do zasiłku rodzinnego z tego tytułu przysługuje w jednej wysokości. Takie też stanowisko zajął organ wydając w dniu [...] r. decyzję o przyznaniu skarżącej dodatku w wysokości [...] zł. Praktyka zmieniła się dopiero na skutek wykładni przepisu 10 ust. 1 i 2 u.ś.r., dokonanej we wskazanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W sytuacji, gdy treść przepisu, tak jak w niniejszej sprawie, jest na tyle nieoczywista, że wymagała ona interpretacji, na skutek której zmieniła się praktyka, brak jest podstaw do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jeżeli przepis dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo – co zdarza się częściej – inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96, Glosa 1998, Nr 10, s. 29).
Zasadnie zatem, w ocenie sądu, organ uznał, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydając decyzję o przyznaniu skarżącej dodatku w wysokości [...] zł i kierując się wykładnią art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r., przyjętą w dacie jej wydania, nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Sąd nie mógł rozpoznać wniosku skarżącej o zmianę wskazanych w skardze decyzji z dnia [...] r., oraz decyzji z dnia [...] r. bowiem przedmiotem postępowania jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., natomiast odnośnie pozostałych decyzji toczyły się bądź są w toku odrębne postępowania. Na marginesie jedynie należy wskazać, że dokonana wykładnia przepisu nie zmienia jego treści, jak również nie wywołuje skutków wstecz co, w ocenie sądu, czyni niemożliwym uwzględnienie wniosku o wypłatę wyrównania za okres, kiedy świadczenie było wypłacane w niższej wysokości.
Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a