Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), art. 109 § 1 i art. 110 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, zwanej dalej "k.w."), art. 4 pkt 23 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej: "u.d.p."), stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 1 r. w sprawie wymierzenia R. K. kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Wyłaniający się z treści wskazanych decyzji stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] r. Z-ca Dyrektora Z D M, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, wymierzył pełnomocnikowi finansowemu K W SLD – R.K. karę pieniężną w kwocie [...] zł, za umieszczenie reklam – plakatów wyborczych, na słupach oświetlenia ulicznego, bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym ulic miasta.
Pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 16 września 2015 r., R.K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta a z dnia[...]r., jako decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną postępowania oraz wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.).
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, posiłkując się stanowiskiem orzecznictwa (wyrok WSA w z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 686/13), stwierdziło, że ", spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 k.w., nie jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. i jego umieszczenie w pasie drogi nie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z pkt 2 pkt 3 u.d.p.". Wykładnia ta, w ocenie Kolegium, prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, tym samym brak było podstaw do wydania w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., gdyż zezwolenie na podstawie przepisów u.d.p. nie było przez prawo wymagane w odniesieniu do umieszczenia plakatów wyborczych w pasie drogowym.
Powyższe stanowisko organ uznał wprost za przesłankę swojego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, przy uwzględnieniu odrębnego zdefiniowania pojęcia materiału wyborczego i wiążącego jego zakresu, objętego przepisami z art. 109 § 1 i 2 k.w. Organ uznał, że w tej sytuacji brak było podstaw do udzielenia w trybie administracyjnoprawnym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, mającego za podstawę art. 40 ust. 2 i 3 u.d.p., a w konsekwencji, do stosowania sankcji administracyjnoprawnej za umieszczenie materiału wyborczego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Według Kolegium, rozpatrywane w niniejszym postępowaniu plakaty wyborcze, umieszczone zostały na lampach oświetlenia ulicznego (latarniach), wpisując się wprost w treść dozwolonego art. 110 § 1 k.w., miejsca ich usytuowania. Uwzględniając powyższe, Kolegium orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [..] r. Drugą z wnioskowanych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 130 k.w.), organ uznał za pozostającą bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W skardze do Sądu, Prokurator Rejonowy – wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w całości.
Powołanej decyzji Prokurator zarzucił wydanie z naruszeniem:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 23 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 3 u.d.p., polegającym na jego błędnej interpretacji, poprzez przyjęcie, że materiały wyborcze nie stanowią reklamy bądź innego przedmiotu, umieszczonego w pasie drogi, na umieszczenie, których wymagana jest zgoda zarządcy drogi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) przepisów prawa procesowego:
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na jego zastosowaniu i stwierdzeniu nieważności decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy nie była ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ani nie została wydana bez podstawy prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającym na zaniechaniu zbadania: kto był właścicielem przedmiotowych materiałów wyborczych, a co za tym idzie rozstrzygnięcia czy decyzja pierwszej instancji została skierowana do osoby, będącej stroną postępowania, czy też nie, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi, Prokurator powołał przeciwne wywodom organu, stanowisko orzecznictwa uznającego za reklamę plakaty wyborcze, umieszczone w pasie drogowym, zawierające wizerunek uznanej za stronę osoby kandydującej w wyborach parlamentarnych (wyrok WSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1227/12; wyrok WSA z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 449/15).
W ocenie Prokuratora, organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się obrazy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszył art. 4 pkt 23 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 3 u.d.p. Strona skarżąca argumentowała, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 130 § 2 k.w., nie może być przyjęcie jednej z konkurencyjnych interpretacji przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie i doktrynie, lecz jedynie oczywiste i rażąco nieprawidłowe zastosowanie przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.
Według strony skarżącej, zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona w całości. Organ w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie właściciela spornych plakatów i wyjaśnienie, czy stanowiły one materiały wyborcze, a co za tym idzie, kto powinien zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego. W przypadku ustalenia, że materiały stanowiły własność Komitetu Wyborczego partii, zasadne – zdaniem Prokuratora – jest również rozważenie, czy w świetle art. 130 § 1 i 3 k.w., stroną powinien być pełnomocnik finansowy Komitetu Wyborczego, czy też sam Komitet Wyborczy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądowa kontrola dokonana w niniejszej sprawie pod względem zgodności z prawem działań zaskarżonego organu, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga wniesiona przez Prokuratora jest zasadna.
Mając na względzie brzmienie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."), nie budzi wątpliwości Sądu dopuszczalność skargi Prokuratora, który w sytuacji, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może zaskarżyć decyzję administracyjną, w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 P.p.s.a.). Wymóg powyższy został w sprawie spełniony, gdyż zaskarżoną decyzję doręczono stronie postępowania administracyjnego w dniu 28 grudnia 2015 r., a skargę Prokurator wniósł w dniu 7 kwietnia 2016 r.
Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.".). Powołany przepis przewiduje stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w przypadku ustalenia, że została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie definiuje znaczenia tych przesłanek nieważności, jednakże o tym jak należy je rozumieć wielokrotnie w jednoznaczny sposób wypowiedziało się orzecznictwo i doktryna.
Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza jej wydanie w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo przepis istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej.
Z drugą przesłanką z powołanego wyżej przepisu, tj. wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, na którą Kolegium powołało się w swej decyzji, będziemy mieli do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13, str. 667).
W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia powołanego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając, że zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wypracowany został pogląd, który skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (patrz: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, opubl. w Lex nr 165717).
Podstawę do zastosowania sankcji nieważności wskazanej decyzji, organ dostrzegł w stanowisku orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przyjętego na tle wykładni art. 109 § 1 i 2 ustawy Kodeks wyborczy w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych uznającego, iż brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi i w konsekwencji do nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji umieszczenia plakatów wyborczych w pasie drogowym.
Jak wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.
W myśl, art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
- 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (40 ust. 3 u.d.p.).
Stosownie do art. 40 ust. 1 pkt 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:
- 1) bez zezwolenia zarządcy drogi,
- 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,
- 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Sporna między stronami jest kwestia, uznanego przez Kolegium za rażąco sprzecznego z prawem, nałożenia kary pieniężnej za umieszczanie reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, wobec ustalonego w decyzji z dnia [...]r. umieszczenia w pasie drogowym plakatów wyborczych.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, swoje rozważania prawne Kolegium oparło na analizie uzasadnienia wyroku WSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 686/13 i dokonanej w nim wykładni przepisów, Kodeksu wyborczego oraz ustawy o drogach publicznych, które stanowiły podstawę prawną wydania decyzji w trybie zwykłym. Organ ten jednakże pominął, że w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności decyzji, obowiązkiem organu, jest zbadanie, a w razie stwierdzenia nieważności, jednoczesne wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia decyzji wydanej dnia r. w trybie zwykłym, a jednoznaczną treścią przepisu prawa przywołanego w niej jako materialna podstawa rozstrzygnięcia.
Podkreślenia wymaga, że wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (patrz: wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, opubl. w ONSA 1995/2/91). Przyjmując za podstawę swojego stanowiska o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa, organ uchylił się od zbadania i rozważenia, czy stanowisko prezentowane w wyroku, na którym oparł swoje przekonanie, jest wyrazem jednobrzmiącego poglądu orzecznictwa ukształtowanego na tle oczywistego brzmienia przepisów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją.
W szczególności, zgodzić się trzeba ze stanowiskiem skarżącego, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być przyjęcie jednej z konkurencyjnych wykładni przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne. Wnioski, jakie organ wyprowadził na podstawie tez z orzeczenia sądowego i przedstawionego w nim sposobu stosowania przepisów k.w. i u.d.p., nie świadczą o tym, że doszło do naruszenia porządku prawnego wydaną decyzją administracyjną z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Z przeglądu orzecznictwa sądowego wynika bowiem, że zastosowanie sankcji z art. 40 ust. 1 pkt 12 u.d.p., w przypadku umieszczenia reklamy w pasie drogowym, rodzi liczne wątpliwości interpretacyjne w sytuacji, gdy mamy do czynienia z plakatem wyborczym.
Zwrócić trzeba tu uwagę, na tę linię orzecznictwa, w świetle której materiały wyborcze w rozumieniu prawa wyborczego są reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I GSK 728/09, opubl. w Lex nr 737659). Podnosi się w nim, że brak jest podstaw do rozróżniania materiałów wyborczych eksponowanych w obszarze pasa drogowego od innego rodzaju nośników informacji wizualnych znajdujących się w polu widzenia użytkowników drogi (por. wyrok WSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. III SA/Łd 579/08, opubl. w Lex 557942).
W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi zatem wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Takich okoliczności w niniejszej sprawie brak. Już sam fakt istnienia różnych interpretacji przepisu prawa, nawet mniej lub bardziej trafnych, i wybór jednej z nich, jeżeli nawet później zostanie uznana za nieprawidłową, świadczy o tym, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia prawa, w której nie chodzi o błędy wykładni, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
W świetle powyższego, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a zatem nie może pozostać w obrocie prawnym. Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie organ powinien rozpoznać wniosek strony, która domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej skierowania do osoby nie będącej stroną. Uchylenie się przez Kolegium od rozpatrzenia wniosku R. K. w zakresie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. powoduje, że przedwczesne byłoby zajęcie przez Sąd stanowiska co do zasadności zarzutu i wywodów skargi odnoszących się do tej przesłanki nieważności decyzji. Nie ulega jednak wątpliwości, że brak rozpoznania wniosku w tej części stanowi, w realiach kontrolowanej sprawy, naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję.